Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2021 г. по делу N 8а-33114/2020[88а-3130/2021-(88а-32013/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Дедовой Л.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Дедовой Л.Н. к администрации городского округа Чехов Московской области о признании незаконным постановления администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области от 17 мая 2012 года N 61 "Об утверждении проекта планировки территории".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, объяснения Дедовой Л.Н, поддержавшей доводы жалобы, а также заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровова О.Е, полагавшей, что принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

Дедова Л.Н. обратилась в суд административным исковым заявлением к администрации городского округа Чехов Московской области о признании недействующим постановления администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области от 17 мая 2012 года N 61 "Об утверждении проекта планировки территории" со дня его принятия. В обоснование заявленных требований указано, что постановлением администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области от 17 мая 2012 года N 61 "Об утверждении проекта планировки территории" утвержден проект планировки территории СНТ "Дубки+", расположенной на земельном участке площадью "данные изъяты" га (по фактическому пользованию), по адресу: "адрес" категория земель - земли сельскохозяйственного назначения; площадь земель общего пользования "данные изъяты" кв. м; площадь земельных участков для дачного строительства "данные изъяты" кв. м; 259 земельных участков; площадь участков от "данные изъяты" кв. м до "данные изъяты" кв. м. Административный истец полагает, что при подготовке, рассмотрении, утверждении, опубликовании проекта планировки территории, утвержденного оспариваемым постановлением, были допущены существенные нарушения, которые повлекли нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе административного истца, на участие в градостроительной деятельности.

Решением Чеховского городского суда Московской области от 9 декабря 2019 года в удовлетворении исковых требований Дедовой Л.Н. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 мая 2020 года решение Чеховского городского суда Московской области от 9 декабря 2019 года отменено, как вынесенное с нарушением норм процессуального права, по делу принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Дедовой Л.Н. о признании недействующим постановления администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области.

В кассационной жалобе, поданной Дедовой Л.Н. 8 декабря 2020 года через Чеховский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 21 декабря 2020 года, податель жалобы просил отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 мая 2020 года, признать постановление администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области от 17 мая 2012 года N 61 "Об утверждении проекта планировки территории" недействующим со дня его принятия. В обоснование доводов кассационной жалобы податель жалобы указала, что оспариваемым судебным актом нарушены ее права и законные интересы, как субъекта градостроительной деятельности, поскольку ее права на земельные участки зарегистрированы в ЕГРН. Кроме того, имеющиеся в деле справки председателей ДНТ "Дубки+" от 14 ноября 2000 года и от 1 февраля 2019 года, по мнению административного истца, подтверждают местоположение границ фактически используемых ею смежных земельных участков, закрепленных на местности забором, и соответствуют местоположению в границах ДНТ "Дубки+", соответственно отражены на утвержденном оригинале кальки плана отводов земельных участков ДНТ "Дубки+". Также, в нарушение пунктов 5.2, 5.7, 5.11 Положения "О порядке организации и проведении публичных слушаний в сельском поселении Баранцевское" решения Главы и Совета депутатов не были опубликованы, вместо этого было размещено объявление по вопросу планировки территории на странице 26 в Чеховском вестнике от 28 апреля 2012 года, а проект планировки территории по фактическому пользованию составлен с нарушениями действующего законодательства, поскольку ни в документах исходно-разрешительной документации, ни в графических материалах, в том числе "Схема участков собственников.

Ситуационный план", поименованных в содержании томов, земельные участки N N и N N, принадлежащие Дедовой Л.Н, не указаны, чем, по мнению подателя жалобы, существенно нарушены ее права как субъекта градостроительной деятельности.

Иные лица о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Из материалов дела следует, что Дедовой Л.Н. с 2000 года принадлежат на праве собственности два земельных участка: N, кадастровый N (в настоящее время N), общая площадь "данные изъяты" кв. м, и N, кадастровый N (в настоящее время N), общая площадь "данные изъяты" кв. м, расположенных в ДНТ "Дубки+", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - "для дачного строительства". Земельные участки стоят на кадастровом учете без соответствующих границ, межевание, установление и (или) уточнение границ не проводилось, являются ранее учтенными.

Вступившим в законную силу решением Чеховского городского суда Московской области от 9 марта 2017 года Дедовой Л.Н. отказано в удовлетворении иска к Гавриловой М.А, Бердышевой Е.Т, администрации Чеховского муниципального района о признании недействительным свидетельства о праве собственности на землю, о признании недействительными результатов межевания земельного участка, исключении из ГКН сведений, об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения, о возложении обязанности демонтировать забор и освободить земельный участок от строений и сооружений, и в удовлетворении встречного иска Гавриловой М.А. и Бердышевой Е.Т. к Дедовой Л.Н. и администрации Чеховского муниципального района, ДНТ "Дубки+" о признании недействительными постановлений о предоставлении земельных участков в собственность, о признании отсутствующими права собственности на земельные участки, об исключении из ЕГРП сведений о спорных земельных участках, поскольку границы земельных участков, принадлежащих Дедовой Л.Н. не установлены в соответствии с действующим законодательством.

Установлено, что в период образования ДНТ "Дубки+" на землях пчеловодческого товарищества "Апилар" генеральный план застройки и планировки указанного ДНТ не утверждался, план отвода земельных участков в границах ДНТ не имелся. Нумерация земельных участков неоднократно менялась, поскольку имелись споры в суде по оспариванию решений об избрании председателя ДНТ "Дубки+" Щербака Е.Т. Решение о предоставлении земельных участков Дедовой Л.Н. принималось в 2000 году на основании документов, представленных председателем ДНТ "Дубки+" Щербаком Е.Г, решение об избирании которого было признано судом незаконным.

Таким образом, на день принятия Дедовой Л.Н. в члены ДНТ "Дубки+" и предоставления земельных участков в собственность утверждённых и согласованных документов по застройке, планировке, утверждению месторасположения участков, в том числе принадлежащих ей на праве собственности, не имелось.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, входящей в главу 21 данного Кодекса, установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемымнормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. При этом, процедура проверки законности нормативно-правовых актов (глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и индивидуально-правовых актов (глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) существенным образом отличается.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав административного истца, полномочия лиц, принявших оспариваемые нормативно-правовые акты, соблюдение положений нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия актов данного вида, а также положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, регулирующих эти же процедурные вопросы, соответствие оспариваемого нормативного правового акта закону, разрешается вопрос о соблюдении правил опубликования и введения в действие оспариваемых нормативных правовых актов (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится утверждение документации по планировки территории.

Согласно положений статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день принятии оспариваемого постановления) решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день принятии оспариваемого постановления) решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1); органы местного самоуправления поселения обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, правил землепользования и застройки (часть 5).

Согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на дату утверждения оспариваемого постановления) подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (часть 1); основная часть проекта планировки территории включает в себя, чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе, красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 3).

В статье 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на дату утверждения оспариваемого постановления) установлено, что проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5); порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений этой статьи (часть 6).

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7 статьи 46 названного Кодекса).

При проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения (часть 8 статьи 46 названного Кодекса).

Участники публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 9 статьи 46 названного Кодекса).

Заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) в сети "Интернет" (часть 10 статьи 46 названного Кодекса).

В статье 15 Устава сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого постановления) установлен исчерпывающий перечень проектов и вопросов, которые выносятся на публичные слушания, в том числе проекты планировки территорий. В частности, в компетенцию администрации сельского поселения, согласно статье 26 указанного Устава входила разработка и утверждение документов по планировке территории поселения.

Учитывая приведенные выше нормы и положения, в том числе, Устава сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области, а также текст и содержание оспариваемого постановления суд апелляционной инстанции пришел к обоснованным выводам: во-первых, оспариваемое постановление содержит предписания, направленные на регулирование земельных и градостроительных правоотношений, адресуемые неопределенному кругу лиц, устанавливает расположение на местности образованного СНТ "Дубки+", то есть относится к нормативным правовым актам органа местного самоуправления, то есть носит нормативный характер, в связи с чем, решение суда первой инстанции, которым рассмотрение дела было осуществлено по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отменила и рассмотрел дело по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; во-вторых, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает однозначное толкование его содержания.

Проверяя довод жалобы о несоблюдении требований законодательства о проведении публичных слушаний по вопросу утверждения проекта планировки территории ДНТ "Дубки+", суд апелляционной инстанции правомерно признал его необоснованным.

В преамбуле оспариваемого постановления от 17 мая 2012 года N 61 указано, что при его издании были рассмотрены протокол публичных слушаний от 28 апреля 2012 года, свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельные участки, постановления администрации Чеховского района Московской области, иные предоставленные материалы в соответствии со статьями 42, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области.

Оспаривая постановление администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Московской области от 17 мая 2012 г. N 61 полностью, административный истец указывает на нарушение её прав и законных интересов в части пользования и распоряжения предоставленными на праве собственности земельными участками. Однако доказательств нарушения данным постановлением её прав и законных интересов, Дедова Л.Н. не представила. В частности, ссылки на справку председателя ДНТ "Дубки+" Щербака Е.Г. от 14 ноября 2000 года и на справку председателя правления ДНТ "Дубки+" Лиховецкогом К.А. от 1 февраля 2019 года несостоятельны, поскольку избрание указанных лиц председателями ДНТ "Дубки+" признано в судебном порядке незаконным.

В части соблюдения порядка опубликования оспариваемого постановления материалами дела установлено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с его содержанием тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), соответственно, лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем оборудования соответствующего рабочего места в здании администрации сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района для обеспечения доступа населения к информации о деятельности муниципального образования и ознакомления с правовыми актами органов местного самоуправления, то есть у лица, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, имелась реальная возможность ознакомиться с его содержанием.

Соответственно, с учетом того, что возможность ознакомления с содержанием оспариваемого нормативного правового акта была предоставлена, следовательно, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным в случае доведения его до сведения заинтересованных лиц в ином порядке.

Кроме того, допущенные нарушения порядка опубликования постановления об утверждении проекта планировки территории не исключает необходимости его проверки на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из изложенного, порядок опубликования оспариваемого постановления не может быть признан нарушенным, поскольку была обеспечена возможность лицам, чьи права и свободы он затрагивает, ознакомиться с содержанием нормативного правового акта.

Оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим не имеется, поскольку не установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия находит указанные выводы нижестоящих судов правильными, основанными на верном применении норм процессуального права и разъяснений высшей судебной инстанции.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанции правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом установленных обстоятельств дела, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, полагает, что выводы суда апелляционной инстанции основаны на нормах действующего законодательства. В связи с чем, отказ в признание недействующим оспариваемого постановления является правильным.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене апелляционного определения, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций, а также к выражению несогласия подателя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела; предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 мая 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Дедовой Л.Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 20 января 2021 года.

Председательствующий

Судьи