Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2020 г. по делу N 8а-30612/2020[88а-29961/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Карасовой Н.Х.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Государственного Совета Республики Крым по доверенности Бубнова М.Е. на решение Верховного суда Республики Крым от 20 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 года и представление прокурора Республики Крым Камшилова О.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи прокурора Алексерова Д.А, настаивавшего на удовлетворении представления, объяснения представителя главы Республики Крым по доверенности Тихончук С.Г. и представителя Государственного Совета Республики Крым по доверенности Максимовой В.В, настаивавших на удовлетворении кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Государственным Советом Республики Крым 24 декабря 2014 года принят Закон Республики Крым от 16 января 2015 года N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым" (далее - Закон N 67-ЗРК/2015), устанавливающий особенности осуществления градостроительной деятельности в Республике Крым, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, иным вопросам в сфере градостроительства.

Заместитель прокурора Республики Крым обратился в суд с административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в котором просил признать часть 3 статьи 23.1 Закона N 67-ЗРК/2015 (в редакции Закона Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020) противоречащей требованиям частей 1.1 и 1.2 статьи 12.1, части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", подпункта "в" пункта 1 статьи 1, абзаца 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не действующей с 14 марта 2020 г, то есть с момента вступления в законную силу Закона Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020.

Решением Верховного суда Республики Крым от 20 мая 2020 года исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 года решение суда изменено.

Из мотивировочной части решения суда исключены выводы о том, что Государственный Совет Республики Крым, принимая Закон Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020 "О внесении изменения в статью 23.1 Закона Республики Крым "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым", действовал с превышением полномочий, в нарушение положений законодательства Российской Федерации, в том числе Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", фактически разрешив вопросы применения гражданского законодательства, отнесенные к компетенции Российской Федерации.

В остальной части судебное решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной представителем Государственного Совета Республики Крым по доверенности Бубновым М.Е. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 5 ноября 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 30 ноября 2020 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В представлении, поданном прокурором Республики Крым Камшиловым О.А. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Представление прокурора, поступившее в суд первой инстанции 18 ноября 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 2 декабря 2020 года с делом передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи прокурора Алексерова Д.А, настаивавшего на удовлетворении требований представления, объяснения представителя главы Республики Крым по доверенности Тихончук С.Г. и представителя Государственного Совета Республики Крым по доверенности Максимовой В.В, настаивавших на доводах и требованиях кассационной жалобы, поверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и представления, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов подписан 18 марта 2014 г. и ратифицирован 21 марта 2014 г. С даты подписания договора Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию (статья 1).

Правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ).

Федеральный законодатель, установив переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. (статья 6 Закона N 6-ФКЗ), одновременно в статье 12.1 названного выше закона предусмотрел, что особенности регулирования, в том числе градостроительных отношений до 31 декабря 2020 г, имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (части 1.1 и 1.2).

Реализуя указанные законоположения, 24 декабря 2014 г. Государственный Совет Республики Крым, являясь постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Крым (часть 1 статьи 69 Конституции Республики Крым), принял Закон N 67-ЗРК/2015, с последующими изменениями и дополнениями, в том числе внесенными Законом от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020, установив особенности регулирования градостроительных отношений в Республике Крым.

Признавая нормативный правовой акт не действующим в оспариваемой части, суд первой инстанции, проанализировав положения Конституции Российской Федерации (статья 72), пункта 1 статьи 2, пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 9 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ), статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что Государственный Совет Республики Крым, принимая 28 февраля 2020 г. Закон N 49-ЗРК/2020, действовал с превышением полномочий, в нарушение указанных выше положений законодательства Российской Федерации, фактически разрешив вопросы применения гражданского законодательства, отнесенные к компетенции Российской Федерации, а также без согласования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, что свидетельствует о несоблюдении процедуры принятия нормативного правового акта.

Обоснованными являются выводы судов о принятии оспариваемой нормы регионального закона без согласования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, вместе с тем суд апелляционной инстанции правомерно не согласился с выводом о превышении законодательным органом субъекта Российской федерации предоставленных полномочий.

Федеральным законом N 214-ФЗ, который в соответствии с оспариваемой нормой регионального закона не подлежит применению к договорам паевого (долевого) участия, указанным в части 8 статьи 8 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым", урегулированы имущественные отношения, связанные с участием в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, в том числе с возникновением у граждан (юридических лиц) права собственности на возведенные объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости.

Имущественные отношения регулируются нормами гражданского законодательства, которое в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, и создают основную его предметную часть.

При этом в силу пункта 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Частями 1.1 и 1.2 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ прямо предусмотрено, что по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, нормативными правовыми актами Республики Крым на территории Республики Крым наряду с особенностями регулирования градостроительных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могут быть установлены и особенности регулирования имущественных отношений.

Таким образом, Республика Крым, как субъект Российской Федерации, наделена Российской Федерацией полномочиями по установлению особенностей регулирования, в том числе имущественных отношений по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Указанное также подтверждается тем, что ранее федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах, было согласовано схожее по своему содержанию правовое регулирование, содержащееся в абзацах 4 и 5 пункта 4 постановления Государственного Совета Республики Крым от 16 сентября 2015 г. N 746-1/15 (в редакции от 28 августа 2018 г.) "О регулировании некоторых вопросов градостроительной деятельности на территории Республики Крым" (утратило силу с 1 января 2020 г.), устанавливающее, что к договорам паевого (долевого) участия, указанным в абзаце первом данного пункта, не применяются положения Закона N 214-ФЗ и Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"; ответственность сторон за нарушение обязательств по указанным договорам наступает в соответствии с положениями таких договоров и Гражданским кодексом Российской Федерации.

При наличии у Республики Крым полномочий по установлению особенностей регулирования как градостроительных, так и имущественных отношений не имеет принципиального правового значения при разрешении настоящего административного спора тот факт, что оспариваемые положения предусмотрены нормой регионального закона, которым урегулированы особенности осуществления градостроительной деятельности.

Исходя из содержания приведенных норм федерального законодательства, особенности регулирования в соответствующих сферах общественных отношений являются правомерными при их согласовании уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, чего в рамках настоящего административного дела не усматривается.

Несмотря на то, что по смыслу статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, подлежат особенности регулирования тех или иных отношений, а не конкретная норма нормативного правового акта, в рассматриваемом случае приведенная норма постановления Государственного Совета Республики Крым и оспариваемая норма закона имеют различные предметы правового регулирования, следовательно, согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти особенностей регулирования, установленных одной нормой, не исключает необходимость проведения процедуры согласования в отношении другой.

Поскольку процедура согласования предполагает получение одобрения особенностей правового регулирования федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, в ходе которого, в том числе подлежит разрешению вопрос об установлении особенностей регулирования в соответствии с предоставленной субъекту Российской Федерации компетенцией, то до получения результатов такого согласования ошибочный вывод суда первой инстанции о том, что, принимая оспариваемые положения нормативного правового акта Государственный Совет Республики Крым действовал с превышением полномочий, также является и преждевременным.

Вместе с тем приведенный вывод суда первой инстанции не повлек принятие неправильного по существу решения об удовлетворении административного искового заявления, так как допущенное административным ответчиком нарушение предусмотренной статьей 12.1 Закона N 6-ФКЗ процедуры согласования является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об удовлетворении исковых требований.

Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы и представления прокурора.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного суда Республики Крым от 20 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу и представление прокурора - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 24 декабря 2020 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

Н.Х. Карасова