Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 февраля 2021 г. по делу N 8а-22977/2020[88а-1801/2021-(88а-21117/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Зиновьевой К.В, Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи, обеспечиваемой Верховным Судом Республики Бурятия, кассационное представление исполняющего обязанности межрегионального природоохранного прокурора на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 23 сентября 2020 года по административному делу N 2а-1340/2020 по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Правительству Республики Бурятия о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, по передаче в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведений, необходимых для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, а также возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, возражения против удовлетворения кассационного представления представителей Правительства Республики Бурятия Митыповой И.В. и Министерства природных ресурсов Республики Бурятия Гармаевой Т.Т.В, заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В, полагавшей, что апелляционное определение подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия Правительства Республики Бурятия по непринятию мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, по передаче в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведений, необходимых для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, возложении обязанности обеспечить проведение работ по выявлению, оценке и учету указанного объекта накопленного вреда, разработке проекта мероприятий по ликвидации экологических последствий деятельности и их реализацию, а также передать в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения, необходимые для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что прокуратурой проведена проверка исполнения требований природоохранного законодательства при выполнении Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N N, по результатам которой установлено невыполнение Правительством Республики Бурятия мероприятий по выявлению, оценке, учету объекта накопленного вреда окружающей среде, что препятствует надлежащей оценке наносимого окружающей среде ущерба, а также своевременности и качеству проведения мероприятий по ликвидации объекта накопленного вреда прошлой экономической деятельности химически опасного производства - Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, в том числе по очистке подотвальных вод реки Гуджирка, проведению рекультивационных работ, очистке шахтных вод, демонтажу и утилизации разрушенных зданий и коммуникаций бывшего комбината, чем нарушено конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и создана угроза причинения ущерба уникальной экологической системе рек Модонкуль и Гуджирка и объекта Всемирного наследия Юнеско - озера Байкал.

Решением Советского районного суда г. Улан-Удэ от 15 июня 2020 года исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 23 сентября 2020 года, с учетом определения суда от 23 сентября 2020 года об исправлении технической опечатки, решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований.

В кассационном представлении, поданным через суд первой инстанции 3 декабря 2020 года, прокурором ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Республиканской службы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, контролю и надзору в сфере природопользования, администрации Закаменского района Республики Бурятия, Управления Роспотребнадзора по Республике Бурятия в судебное заседание не явились, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела допущены такого рода нарушения.

Из материалов административного дела следует, что прокуратурой проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства при выполнении Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, разделом III которой предусмотрено, что реализация ее отдельных мероприятий позволит создать благоприятные условия жизнедеятельности для населения, проживающего на Байкальской природной территории. Ликвидация экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината направлена на повышение качества окружающей среды г. Закаменска с численностью населения 13, 1 тыс. человек. В качестве ожидаемого результата мероприятий по ликвидации экологических последствий прошлой экономической деятельности химически опасного производства - Джидинского вольфрамо-молибденового комбината указана рекультивация нарушенных земель, защита подземных и поверхностных вод; сокращение площадей с высоким и экстремально высоким загрязнением на территории 3, 61 кв. километра. В ходе проверки установлено, что мероприятия по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, предусмотренные Федеральной целевой программой, не реализованы; при этом срок действия программы заканчивается 31 декабря 2020 года и с учетом сроков проведения государственной экологической экспертизы, конкурсных процедур, по мнению прокурора, имеет место риск неисполнения мероприятий Федеральной целевой программы в части ликвидации накопленного вреда окружающей среде в результате прошлой деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината. Данные обстоятельства послужили основанием для обращения Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в суд с административным исковым заявлением.

Судом установлено, что на рабочую документацию по объекту "Ликвидация экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината. Мероприятия капитального характера", подготовленную ООО "Гидроспецстрой" в рамках государственного контракта, заключенного с Министерством природы Республики Бурятия 28 декабря 2015 года, и предусматривающую такие мероприятия, как строительство сооружений для очистки шахтных вод штольни "Западная" и подоотвальных вод реки Гуджирка, мероприятия по предотвращению водной эрозии по левобережным и правобережным склонам долины реки Модонкуль и демонтаж разрушенных зданий и коммуникаций комбината, 18 августа 2017 года Управлением Росприроднадзора по Республике Бурятия утверждено отрицательное заключение государственной экологической экспертизы; проектная документация с положительным заключением государственной экологической экспертизы не разработана и не реализована; вред окружающей среде в результате деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината не ликвидирован, в том числе не выполнены мероприятия по очистке подотвальных вод реки Гуджирка с применением геохимического карбонатного барьера и биоинженерных очистных сооружений, рекультивационные работы, не демонтированы и не утилизированы разрушенные здания и коммуникации комбината. Работы некапитального характера, выполненные в рамках договоров подряда ЗАО "Закаменск" в период с 2013 по 2017 годы в Закаменском районе Республики Бурятия, о выполнении мероприятий по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, выявлению и оценке накопленного вреда окружающей среде не свидетельствуют; в рамках Федеральной целевой программы реализация указанных мероприятий административным ответчиком не обеспечена.

При этом Правительство Республики Бурятия как высший исполнительный орган государственной власти в Республике Бурятия, которому, наряду с федеральными органами исполнительной власти, Президентом Российской Федерации дано поручение до 1 января 2020 года обеспечить включение в реестр объектов накопленного вреда окружающей среде исчерпывающий перечень таких объектов на Байкальской природной территории, включая подвергшиеся высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал, несет обязанность по обеспечению проведения работ по выявлению и оценке объекта накопленного вреда, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината.

Учитывая, что включению в реестр объектов накопленного вреда окружающей среде объекта накопленного вреда, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, предшествует оценка объекта накопленного вреда, а в силу пункта 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542, организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в соответствующий государственный реестр, осуществляет Правительство Республики Бурятия, суд отклонил как несостоятельные доводы административного ответчика о том, что соответствующая обязанность совершения необходимых действий и мероприятий у Правительства Республики Бурятия отсутствует.

Разрешая настоящее административное дело, суд с учетом установленных обстоятельств пришел к выводу о допущении административным ответчиком незаконного бездействия, выразившегося в длительном непринятии мер по ликвидации в полном объеме последствий деятельности комбината, несмотря на внесенное Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой в декабре 2018 года представление об устранении нарушений законодательства, и удовлетворил административные исковые требования прокурора.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласился и, сославшись на недоказанность бездействия административного ответчика, отменил решение нижестоящего суда и принял новое решение об отказе в удовлетворении административного иска прокурора. При этом указал, что, поскольку между Министерством природных ресурсов Республики Бурятия и Правительством Республики Бурятия заключено Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией расходных обязательств субъекта Российской Федерации, направленных на снижение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал в рамках реализации мероприятий названной целевой программы, а также учитывая, что для реализации предусмотренных мероприятий Министерством природных ресурсов Республики Бурятия и ООО "Гидроспецстрой" заключен государственный контракт государственный контракт N2-р от 28 декабря 2015 года на разработку рабочей документации - "Ликвидация экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината. Мероприятия капитального характера", истечение срока действия которого не свидетельствует о бездействии ответчика и о том, что работы по ликвидации не будут исполнены, бездействия по непринятию мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде ответчиком не допущено.

Апелляционным судом также указано, что отсутствие предполагаемого результата и недостижение на момент рассмотрения дела показателей результативности мероприятий, установленных Федеральной целевой программой, также не может свидетельствовать о бездействии административного ответчика, а вопросы, связанные с надлежащим исполнением обязательств, вытекающих из государственного контракта, соответствие результатов выполненных работ поставленной Программой цели, объема фактически необходимых и определенных к исполнению контрактом мероприятий, не могут быть предметом проверки в рамках административного судопроизводства, поскольку подлежат разрешению в рамках искового производства с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что данные выводы основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

В силу пункта 2 части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приведенным в постановлении от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", к административным делам, рассматриваемым по правилам названного Кодекса, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (пункт 1).

В соответствии с Положением о министерстве природных ресурсов Республики Бурятия, утвержденным постановлением Правительства Республики Бурятия от 9 марта 2007 года N 65, министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и охраны (защиты) природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по участию в выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий регионального значения и государственной экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха, в области лесных отношений исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг в пределах предоставленных полномочий, а также специально уполномоченным органом государственной власти названной республики, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определены Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьей 3 которого предусмотрено, что деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов: обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Водным кодексом Российской Федерации предусмотрена передача Российской Федерацией органам государственной власти ее субъектов полномочий на осуществление мер: по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации; по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод (часть 1 статьи 26).

Спорные правоотношения не основаны на равенстве их участников, поскольку административный ответчик как орган исполнительной власти Республики Бурятия, заключая и исполняя государственный контракт в рамках Программы, осуществляет публично-властные полномочия по участию в реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

Таким образом, учитывая публично-правовой статус министерства как органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предмет данного спора, наличие у административного ответчика обязанности принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного физического воздействия на окружающую среду и естественные экологические системы, а также возможность в связи с неисполнением указанного государственного контракта наступления негативных последствий, нарушающих права неопределенного круга лиц, и принимая во внимание уникальность Байкальской природной территории, административное исковое заявление прокурора подлежит рассмотрению судом в порядке административного судопроизводства с установлением, исследованием, проверкой обстоятельств, связанных с допущением административным ответчиком - уполномоченным органом власти оспариваемого бездействия, в том числе, с соответствующей оценкой реальной угрозы неисполнения мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в результате прошлой деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оспариваемого бездействия со стороны министерства сделан без учета установленных судом первой инстанции обстоятельств и без оценки имеющихся в материалах дела доказательств в соответствии с положениями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающим стандарт всестороннего и полного исследования имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи, а не каждого из доказательств в отдельности, приятый судом апелляционной инстанции по настоящему судебный акт нельзя признать законным, он подлежит отмене, дело - направлению на новое апелляционное рассмотрение, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Апелляционном суду при новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 23 сентября 2020 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи