Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2021 г. по делу N 66а-134/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭКМО" к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области о признании недействующими со дня принятия рисунка 7.1 "Схема потоков отходов в 7 зоне деятельности" раздела N 7, Приложения N 13 "Сводная информация об объектах обращения с ТКО" и Приложения N 17 "Перспективная логистика"" территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Томской области, утвержденной в новой редакции приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 19 ноября 2019 года N 173, в части исключения из территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Томской области полигона твердых коммунальных отходов с. Нелюбино

по апелляционной жалобе Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области на решение Томского областного суда от 16 октября 2020 года, которым исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, объяснения представителя Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области Фирсовой Т.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 29 июля 2019 годаN 107, опубликованным на сайте http://www.tomsk.gov.ru 02 августа 2019 года, утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Томской области.

В таблицу 5.2 Схемы обращения с отходами полигон твердых коммунальных отходов с. Нелюбино включен как полигон твердых коммунальных отходов, принимающий такие отходы от сторонних организаций.

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 19 ноября 2019 года N 173 "О внесении изменений в приказ N 107 от 29 июля 2019 года Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области", опубликованным на сайте http://www.tomsk.gov.ru 20 ноября 2019 года, территориальная схема утверждена в новой редакции. Рисунком 7.1 "Схема потоков отходов в 7 зоне деятельности" раздела N 7, Приложением N 13 "Сводная информация об объектах обращения с ТКО" и Приложением N 17 "Перспективная логистическая модель" полигон ТКО с. Нелюбино не включен в схему потоков отходов.

Общество с ограниченной ответственностью "ЭКМО" (далее также - ООО "ЭКМО", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, о признании недействующими приведенных региональных правовых норм в части не включения в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Томской области (далее также - Схемы), полигона твердых бытовых отходов с. Нелюбино (далее также - Объекта).

Указывает, что указанный полигон является действующим и включен в реестр ГРОРО приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 31 марта 2015 года N 272, а его исключение из Схемы оспариваемыми положениями регионального нормативного правового акта, не соответствующими федеральным актам, нарушает право административного истца, осуществляющего эксплуатацию Объекта, на занятие экономической деятельностью в соответствии с полученной лицензией. Исключение Объекта из Схемы осуществлено Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области в отсутствие к тому правовых оснований, тогда как закрытие полигона согласно той же схеме обращения с отходами, планируется лишь в 2029 году.

Решением Томского областного суда от 16 октября 2020 года административное заявленные исковые требования ООО "ЭКМО" удовлетворены.

Определением Томского областного суда от 01 декабря 2020 года, вступившим в законную силу, исправлены допущенные в указанном решении описки.

В апелляционной жалобе Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагая, что суд первой инстанции не уделил должного внимания доводам административного ответчика, указывает, что исключение Объекта из Схемы является правомерным, поскольку произведено административным ответчиком на основании подпункта "б" пункта 30 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130, с учетом отсутствия на Объекте средств измерения массы отходов, а также отсутствия эффективности его экономической составляющей, поскольку тариф на захоронение твердых коммунальных отходов на полигоне с. Нелюбино превышает тариф на аналогичный вид деятельности на полигоне с. Сухоречье в 24, 5 раза.

В представленном отзыве заинтересованное лицо - УМП "Спецавтохозяйство г. Томска" доводы апелляционной жалобы сочло обоснованными.

Административным истцом ООО "ЭКМО", а также участвующим в деле прокурором относительно поданной жалобы представлены возражения, в которых они просят решение оставить без изменения, ссылаясь на несостоятельность приведенных в апелляционной жалобе доводов.

В судебном заседании представитель Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области Фирсова Т.В. доводы апелляционной жалобы поддержала по изложенным в ней основаниям.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, считая его правильным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции сделал правильный вывод о несоответствии оспариваемых норм федеральному законодательству, правомерно заключив об отсутствии оснований для исключения Объекта из Схемы.

Позиция суда основана на правильном применении и истолковании норм материального права, регулирующих общественные отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, оборота твердых бытовых отходов.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, в числе которых утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (часть 2 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ).

Как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, органом исполнительной власти Томской области, к полномочиям которого относится разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, является Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области (подпункт 5 пункта 8-3 Положения о Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 23 ноября 2007 года N 153).

Проанализировав положения федерального (пункт 6 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ, пункты 19 и 21 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130) и регионального законодательства Томской области, в том числе положения Устава Томской области и Закона Томской области от 07 марта 2002 года N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования.

Установление порядка разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем относится к полномочиям Российской Федерации (статья 5 Федерального закона N 89-ФЗ).

Согласно пункту 2 Правил разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 (далее - Правила), территориальная схема это текстовые, табличные и графические описания (карты, схемы, чертежи, планы и иные материалы) системы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению образующихся на территории субъекта Российской Федерации и (или) поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

Требования к территориальным схемам обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, закреплены в статье 13.3 Закона N 89-ФЗ.

Территориальная схема включает разделы, указанные в пункте 5 Правил, в том числе, места нахождения источников образования отходов с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации, в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и реестрами мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (подпункт "а"), объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с указанием сведений о согласованной санитарно-защитной зоне, лицензии на осуществление деятельности (пункт "д"), схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с графическим отображением (пункт "ж"), данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (пункт "з"), сведения о зонах деятельности региональных операторов (пункт "л").

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что приказом Департамента тарифного регулирования от 28 ноября 2019 года N утверждена производственная программа ООО "ЭКМО" на 2020 год и установлен тариф за захоронение твердых коммунальных отходов на полигоне по адресу: Томская область, Томский район, 2, 5 км. к юго - востоку от д. Нелюбино на 2020 год.

Также судом установлено, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта ООО "ЭКМО", осуществляющее указанный регулируемый вид деятельность на основании лицензии от 08 ноября 2016 года, имело утвержденные нормативы образования отходов и лимитов на их размещение и разрешение Управления Росприроднадзора по Томской области на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Полигон является действующим, включен в государственный реестр объектов размещения отходов и в Территориальную схему, его вывод из эксплуатации предполагается только в 2029 году. Деятельность полигона с. Нелюбино не приостанавливалась и не прекращалась.

Сведения о полигоне с. Нелюбино как объекта размещения твердых коммунальных отходов приведены в таблице 5.2 раздела 5 Территориальной схемы за N 17.

Вместе с тем, как установлено судом, рисунок 7.1 "Схема потоков отходов в 7 зоне деятельности", являющийся составной частью раздела 7 Территориальной схемы, утвержденной Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 19 ноября 2019 года N 173, представляющий собой графическое изображение движения отходов, не отражает направление отходов от источников их образования к объекту обработки твердых коммунальных отходов, графическое отображение движения обработанных отходов до объектов, используемых для утилизации отходов.

Помимо указанного рисунка из Приложения N13 "Сводная информация об объектах обращения с ТКО" и Приложения N17 "Перспективная логистическая модель" к Территориальной схеме исключена сама информация о полигоне в с. Нелюбино в качестве действующего.

Так в Приложении N13 к территориальной схеме "Сводная информация об объектах обращения с ТКО" в седьмой зоне деятельности регионального оператора полигон Нелюбино, имея на период 2020 - 2030 гг. показатели емкости "61, 06 т.", одновременно с этим содержит сведения о завозимых отходах в указанный период "0, 00 тонн".

В приложении N 17 к территориальной схеме "Перспективная логистическая модель" также отсутствует информация о действующем полигоне с. Нелюбино с 2020 года.

Доводы административного ответчика о нахождении предусмотренной Правилами N 1130 информации в электронной модели Территориальной схемы, правомерно признаны судом несостоятельными исходя из положений пункта 17 названных Правил, предписывающего обязательность отображения в разделе "Электронная модель территориальной схемы" тех же сведений, которые указаны в пунктах 6 - 16 Правил, в связи с чем наличие указанных сведений в Схеме является обязательным, независимо от их наличия в ее электронной модели.

Более того судом установлено, что и действующая электронная модель Территориальной схемы не позволяет отобразить движения потоков отходов от источников образования отходов и мест накопления отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов в 7 зоне.

В соответствии с пунктом 30 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2018 года N 1130 (далее также - Правил N 1130), основаниями для корректировки территориальной схемы являются:

а) изменение условий реализации территориальной схемы, в том числе соответствующие изменения законодательства Российской Федерации, выявление новых источников образования отходов, мест накопления отходов, объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

б) выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

в) ввод в эксплуатацию новых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

г) вывод из эксплуатации (ликвидация) объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

д) заключение соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами.

Исходя из правовых предписаний пунктов 5, 7, 10, 12, 19, 20, 30 - 34 Правил N 1130, а также буквального толкования пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ, определяющего содержание территориальных схем обращения с отходами и предусматривающего включение в Схему всех объектов, отвечающих требованиям законодательства, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, суд пришел к верному заключению, что право административного ответчика корректировать Схему не может быть произвольным, поскольку правовые основания для этого исчерпывающим образом закреплены в пункте 30 Правил N 1130.

Как правильно указал суд, то обстоятельство, что выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (подпункт "б" пункта 30 Правил), является основанием для корректировки Схемы, в данном случае не свидетельствует о правомерности исключения Объекта из Схемы и соответствии оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку доказательств отсутствия у ООО "ЭКМО" права осуществлять регулируемый вид деятельности на полигоне с. Нелюбино вследствие неисполнения им требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не представлено.

Доводы административного ответчика об отсутствии на полигоне с. Нелюбино средств измерения массы твердых коммунальных отходов обоснованно судом отклонены, поскольку сам по себе факт отсутствия на Объекте средств весового контроля в соответствии с пунктом 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 июня 2016 года N 505, влечет наступление иных правовых последствий, а именно - необходимости осуществления учета массы поступающих на полигон твердых коммунальных отходов, исходя из соответствующего определенному периоду размера вместимости кузова транспортного средства с учетом соответствующего данному обстоятельству коэффициента максимально допустимого сжатия отходов, и при этом не является безусловным основанием для исключения Объекта, не оборудованного такими средствами измерения, из Территориальной схемы.

Доводы ответчика о выявленных на Объекте нарушениях санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды судом обоснованно признаны не состоятельными, учитывая, что при разрешении административно-правового спора достоверно установлено, что деятельность по эксплуатации полигона не приостанавливалась, в том числе за период рассмотрения дела, а судебные акты, равно как и решения уполномоченных органов о приостановлении деятельности ООО "ЭКМО" либо о невозможности эксплуатации используемого административным истцом полигона отсутствуют.

При этом суд правомерно отметил, что административным истцом в целях устранения выявленных недостатков разработан проект санитарно-защитной зоны, получено санитарно-эпидемиологические заключения на проект нормативов предельно-допустимых выбросов в атмосферный воздух, разработаны и утверждены проект нормативов на образование отходов и лимитов на их размещение, получено разрешение на выброс вредных веществ в атмосферный воздух, а сам административный ответчик не является органом, уполномоченным оценивать соответствие мест захоронения твердых коммунальных отходов требованиям законодательства об охране окружающей среды и нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Томской области.

Ссылка Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области на письма УМП "Спецавтохозяйство г. Томска" как на обоснование принятого решения правомерно отклонены судом первой инстанции как не имеющие правового значения для настоящего административно-правового спора, учитывая, что содержащаяся в письмах от 26 сентября 2019 года N и от 14 февраля 2020 года N информация не содержит утверждения фактах по смыслу, придаваемому им положениями части 1 статьи 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и, кроме того, само письмо от 14 февраля 2020 года N не отвечает предусмотренному статьей 60 названного Кодекса требованию относимости доказательств.

Оценивая доводы Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области об отсутствии экономической целесообразности эксплуатации полигона с. Нелюбино, суд первой инстанции правомерно признал их несостоятельными, отметив, что согласно приложению N 13 и N 14 Территориальной схемы, Объект имеет вместимость в размере 75, 297 тысяч тонн, тогда как по состоянию на 1 января 2019 года на нем было размещено всего 7 тысяч тонн твердых коммунальных отходов, что при запланированной мощности в 7 тысяч тонн в год позволяет эксплуатировать его еще 9 лет; Таблица 10.3 Схемы содержит информацию о прогнозных тарифах для полигона с. Нелюбино вплоть до 2028 года, а само Общество, имеющее утвержденную производственную программу и установленный на 2020 год тариф, осуществляет лицензируемый вид деятельности на полигоне с. Нелюбино на основании заключенного 01 сентября 2010 года сроком на 25 лет концессионного соглашения.

При этом судебная коллегия отмечает, что сам по себе факт установленного для ООО "ЭКМО" тарифа в большем размере, чем для регионального оператора г. Томска, осуществляющего аналогичный вид регулируемой деятельности на полигоне с. Сурово-Сухоречье, не является достаточным доказательством экономической нецелесообразности эксплуатации полигона с. Нелюбино, учитывая к тому же приведенные в пункте 5.3.1 Территориальной схемы информацию о недостаточности имеющихся в настоящее время на территории Томской области мощностей для обработки отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

С учетом указанных обстоятельств является верным суждение суда первой инстанции, что корректировка и изменение схемы в виде исключения объекта обработки отходов без соответствующего подтверждения экономической нецелесообразности его использования является произвольной, не соответствующей положениям Федерального закона N 89-ФЗ и ограничивающей права и законные интересы административного истца на осуществление деятельности по обращению с отходами.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон N 135-ФЗ) целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается принятие актов, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий

Пункт 8 статьи 4 названного Закона определяет дискриминационные условия как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Исходя из приведенных выше положений закона, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территориальная схема обращения с отходами, являясь базовым нормативным документом, предусматривающим стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, должна базироваться на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов общества, рациональном использовании земельных ресурсов, а также обеспечении равных условий доступа на товарный рынок и недопущении ограничения конкуренции.

Поскольку исключение Объекта размещения отходов из схемы потоков отходов неизбежно влечет прекращение Обществом своей деятельности, положения Территориальной схемы в оспариваемой части создают дискриминационные условия, необоснованно ограничивая доступ организации, имеющей соответствующую лицензию с установленными тарифами, к деятельности в области обращения с отходами, что не соответствует приведенным выше положениям Закона N 89-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.

Исходя из требований пункта 2 части 1 статьи 21 КАС РФ, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемые положения регионального нормативного правового акта недействующими с момента вступления решения суда в силу, поскольку в акте отсутствуют положения, устанавливающие ограниченный период их действия.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного ответчика по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, подробно приведенная в судебном акте, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, нарушений норм процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного акта, не допущено.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от 16 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в кассационном порядке в течение 6 месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Томский областной суд.

Председательствующий

Судьи