Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 16 декабря 2020 г. по делу N 33а-23712/2020

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Ивановой Ю.В.

Судей

Чуфистова И.В, Есениной Т.В.

при секретаре

Витвицкой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 16 декабря 2020 года административное дело N2а-4034/2020 по апелляционной жалобе Муниципального совета муниципального образования Смольнинское на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 10 августа 2020 года по административному исковому заявлению Администрации муниципального образования Смольнинское к Муниципальному совету муниципального образования Смольнинское о признании незаконным и отмене решения Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 03 июня 2020 года N... "... "

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В, выслушав объяснения представителя административного истца Администрации муниципального образования Смольнинское Чуракова Д.В, действующего на основании доверенности от 11 сентября 2020 года сроком до 21 мая 2021 года, представителя административного ответчика Муниципального совета муниципального образования Смольнинское Манжосова С.А, действующего на основании доверенности от 02 сентября 2020 года сроком на 3 года, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация муниципального образования Смольнинское обратилась в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просила признать незаконным и отменить решение Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 03 июня 2020 года N... "... " (л.д. 5-11).

В обоснование заявленных требований Администрация муниципального образования Смольнинское указала, что 03 июня 2020 года Муниципальным советом муниципального образования Смольнинское принято решение N... "... ", которым утвержден текст заявления. Указанное решение, по мнению административного истца, является незаконным, поскольку не соответствует положениям Федеральных законов N8-ФЗ от 09 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", N131-ФЗ от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления", Уставу Муниципального образования Смольнинское; указанное решение не относится к категории муниципально-правовых актов, не содержит сведений о деятельности органа местного самоуправления, а отражает оппозиционную позицию группы депутатов (л.д. 5-11).

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 10 августа 2020 года административное исковое заявление удовлетворено, признано незаконным решение Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 03 июня 2020 года N... "... " (л.д. 153-159).

В апелляционной жалобе административный ответчик Муниципальный совет муниципального образования Смольнинское просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного административным истцом требования о признании незаконным пункта 2 решения Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 3 июня 2020 года N... и прекратить производство по делу в отношении остальной части заявленных требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что административный иск принят судом с нарушением норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемое решение не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, и не содержит властных волеизъявлений, порождающих правовые последствия для конкретных лиц; сообщение, содержащее текст заявления, составлено Муниципальным советом муниципального образования Смольнинское и отвечает всем признакам официальной информации и подлежит официальному опубликованию, как созданное в пределах полномочий административного ответчика; право давать поручения административному истцу, в том числе поручения об официальном опубликовании информации, принадлежит Муниципальному совету муниципального образования Смольнинское и потому Администрация муниципального образования Смольнинское обязана исполнять решения Муниципального совета (л.д. 172-175).

Выслушав объяснения представителя административного ответчика, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и представителя административного истца, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлены и подтверждаются материалами дела следующие обстоятельства.

03 июня 2020 года Муниципальным советом муниципального образования Смольнинское было принято решение N... "... ", которым:

1.утвержден текст заявления следующего содержания "... ";

2.постановлено разместить текст заявления на сайте Муниципального образования, в официальной группе муниципалитета в социальной сети "Вконтакте" в срок до 8 июня 2020 года, а также в газете "Муниципальный округ "Смольнинский";

3.контроль за исполнением решения возложен на Главу муниципального образования;

4.решение вступает в силу со дня его принятия (л.д.104-105).

15 июня 2020 года Администрация муниципального образования Смольнинское направила административному ответчику письмо N... об отмене оспариваемого решения, как незаконного (л.д. 106).

Письмом Прокуратуры Центрального района Санкт-Петербурга от 07 июля 2020 года N... дан ответ на обращение административного истца, в соответствии с которым оспариваемое решение противоречит действующему законодательству, поскольку не является муниципальным или иным правовым актом, в связи с чем, прокуратурой Центрального района Санкт-Петербурга внесен протест в адрес административного ответчика (л.д.129-130).

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции указал, что оспариваемое решение по своему содержанию находится за пределами вопросов местного значения муниципальных образований и не несет информации о деятельности органа местного самоуправления в пределах его полномочий, является призывом к жителям Санкт-Петербурга голосовать против изменений в Конституцию Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции.

Согласно статье 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации" составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муници-пального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом, в соответствии с частью 2 статьи 34 названного Федерального закона наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образова-ния, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образова-ния) является обязательным, за исключением случаев, предусмот-ренных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч.3 ст.34 ФЗ N131-ФЗ).

Статьёй 25 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N420-79 (ред. от 23.07.2020) "Об организации местного самоуправ-ления в Санкт-Петербурге" установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют муниципальный совет муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация муниципального образования, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьёй 14 Устава муниципального образования муниципального округа Смольнинское структуру органов местного самоуправления муниципального образования Смольнинское составляют: Муниципальный Совет муниципального образования Смольнинское - представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования Смольнинское - высшее должностное лицо местного самоуправления муниципального образования Смольнинское; Администрация муниципального образования Смольнинское - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления муниципального образования Смольнинское; контрольно-счетный орган муниципального образования Смольнинское (л.д.44).

Согласно статье 15 Устава муниципального образования муниципального округа Смольнинское Муниципальный Совет муниципального образования Смольнинское является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления муниципального образования Смольнинское и обладает правами юридического лица (статья 44-45).

Администрация муниципального образования Смольнинское согласно статье 22 Устава муниципального образования муниципального округа Смольнинское является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования Смольнинское, обладает правами юридического лица, Администрацией руководит глава Администрации (л.д.52).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления изложены в статье 6 названного Федерального закона, к которым относится, в том числе, размещение информации в средствах массовой информации и в сети "Интернет".

Согласно статье 1 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Решением Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06 мая 2020 года N... утвержден Устав муниципальной газеты "Муниципальный округ Смольнинский", согласно пункту 1.6 которого в газете публикуются муниципальные нормативные правовые акты, проекты муниципальных нормативных правовых актов, официальная информация органов местного самоуправления Муниципального образования Смольнинское, избирательной комиссии Муниципального образования Смольнинское (л.д..26-27).

В статье 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" установлен перечень вопросов местного значения муниципальных образований, который согласно части 6 данной статьи является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и(или) дополнений в настоящий Закон Санкт-Петербурга.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принимаются муниципальные правовые акты, которые согласно части 4 данной статьи не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Согласно пункту 3 статьи 34 Устава муниципального образования муниципальный округ Смольнинское Муниципальный совет муниципального образования Смольнинское по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения Муниципального совета муниципального образования обязательны для исполнения на территории муниципального образования (л.д.61).

Учитывая вышеприведенные нормативные правовые акты и проанализировав содержание оспариваемого решения, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что решение Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 03 июня 2020 года N82 "Заявление Муниципального совета муниципального образования Смольнинское в связи с голосованием по поправкам в Конституцию" не является муниципальным правовым актом и не несет информации о деятельности органа местного самоуправления, а является агитацией жителей Санкт-Петербурга голосовать против внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

При этом, согласно пункту 18 Положения об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, утвержденного постановлением Администрации муниципального образования муниципальный округ Смольнинское от 21 декабря 2016 года N413, запрещается размещение агитации по вопросам референдума (л.д.135).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 7 статьи 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органам местного самоуправления запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Постановление ЦИК России от 20 марта 2020 года N 244/1804-7 (ред. от 23.06.2020) "О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации" не содержит каких-либо ограничений по проведению агитации по вопросам референдума, не свидетельствует об изменении или отмене положений подпункта "а" пункта 7 статьи 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Также статья 13 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не предусматривает размещение в сети "Интернет" агитационных материалов органов местного самоуправления по вопросам референдума.

Доводы апелляционной жалобы о том, что пункт 1 оспариваемого решения не содержит властного волеизъявления, не порождает правовых последствий ни для истца, ни для иных лиц, не нарушает прав и свобод граждан и организаций и не создает препятствий к их осуществлению, а потому не подлежит оспариванию в порядке административного судопроизводства, не соответствуют статье 33 Устава муниципального образования Смольнинское, которой предусмотрено право обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, и опровергаются пунктами 2, 3 и 4 оспариваемого решения, в соответствии с которыми постановлено разместить текст заявления на сайте Муниципального образования, в официальной группе муниципалитета в социальной сети "Вконтакте", а также в газете "Муниципальный округ "Смольнинский", а контроль за исполнением решения возложен на Главу муниципального образования, а решение вступает в силу со дня его принятия.

В соответствии с пунктом 1.5 Устава редакции средства массовой информации муниципального образования муниципальный округ Смольнинское - газета "Муниципальный округ Смольнинский" все финансовые операции Редакции по осуществлению производства и выпуска средства массовой информации производятся Учредителем (Муниципальный совет муниципального образования Смольнинский) через исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - Администрацию муниципального образования Смольнинское за счет средств, специально выделенных для указанной цели из местного бюджета муниципального образования Смольнинское на соответствующий финансовый год (л.д.26).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 23 Устава муниципального образования Смольнинское в ведении Администрации муниципального образования Смольнинское находится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципального образования Смольнинское (л.д.52).

При этом, глава Администрации муниципального образования Смольнинское обеспечивает целевое и эффективное использование средств местного бюджета муниципального образования (пп.3 п.1 ст.24 Устава).

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного ответчика с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь частью 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 10 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального совета муниципального образования Смольнинское- без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: