Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2021 г. по делу N 66а-222/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М, при секретаре Горине А.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Г, И. к Думе городского округа Самара о признании недействующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N61, о признании недействующими в части Генерального плана городского округа Самары, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N181, по апелляционным жалобам Думы городского округа Самары, Департамента градостроительства городского округа Самары на решение Самарского областного суда от 6 октября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения представителя Самарской городской Думы - К, представителя Г. и И. - С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

Г. и И. обратились Самарский областной суд с учетом изменения административных исковых требований, просили признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Приложение N3 "Карта правового зонирования" Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N61 (далее также Правила застройки и землепользования), в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4) и Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181 (далее также Генеральный план), в части установления на Схеме N1 "Основной чертеж. Проектное решение" приложения "Положение о территориальном планировании карты и схемы", частично функциональной зоны - зоны планируемых территорий коммунально-бытового назначения на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N, N.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками указанных земельных участков, территориальное и функциональное зонирование которых установлено без учета существующего землепользования, чем ограничивают их право на использование земельных участков по назначению с видом разрешенного использования под садово-дачные участки. Полагают, что Правила застройки и землепользования и Генеральный план в этой части приняты с нарушением действующего законодательства. В досудебном порядке спор разрешен не был.

Решением Самарского областного суда от 6 октября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N61 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4).

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181, в части установления на Схеме N1 "Основной чертеж. Проектное решение" приложения "Положение о территориальном планировании карты и схемы", частично функциональной зоны - зоны планируемых территорий коммунально-делового назначения на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N, N.

В апелляционной жалобе Дума городского округа Самары (далее также Дума) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что решение суда является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; судом неправильно определенны обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает, что выводы суда относительно необходимости учитывать сложившееся землепользование противоречит разъяснениям Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а так же сложившейся судебной практике. Полагает, что административным истцом не доказан факт нарушения его прав оспариваемым актом.

Заявитель жалобы полагает, что территориальная зона Р-4 установлена в границах береговой полосы водного объекта - реки Самара в соответствии с действующем законодательством, которое не предполагает обязательное нахождение в границах указанной зоны особо охраняемых природных территорий. Также указывает, что положения пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса (далее также ГрК РФ) не регулируют процедуру установки функциональных зон в генеральном плане, соответственно сложившееся землепользование могло быть не учтено при принятии оспариваемого Генерального плана; установленная функциональная зона не нарушает прав административных истцов. Полагает, что суд первой инстанции вышел за пределы своей компетенции, обсудив вопрос о целесообразности принятия решения об установлении функциональной зоны.

В апелляционной жалобе Департамента градостроительства городского округа Самары (далее также Департамент) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что решение суда является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает, что на момент утверждения Правил застройки и землепользования часть спорных земельных участков не были поставлены на кадастровый учет, соответственно не являлись объектами гражданского оборота. Функциональная зона установлена в соответствии с действующим законодательством вне зависимости от фактического использования спорных земельных участков, соответственно градостроительные ограничения правомерны; административными истцам избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель Самарской городской Думы просил решение суда отменить по доводам апелляционной жалобы, представитель Г. и И. полагал, что решение суда законно, просил в удовлетворении апелляционных жалоб отказать. Участвующий в деле прокурор поддержал доводы возражений на апелляционные жалобы, просил решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражения на них, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также статьи 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области" наделении муниципального образования "Город Самара " статусом городского округа" сделал правомерный вывод, что Генеральный план и Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в установленном порядке и форме с соблюдением правил официального опубликования.

Судом первой инстанции установлено, что Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 07 февраля 2012 года утвержден Генеральный план, в соответствии с которым принадлежащие административным истцам земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N отнесены к функциональной зоне планируемых территорий коммунально-делового назначения.

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самара, в соответствии с которыми указанные земельные участки расположены в территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4).

Проверяя соответствие Правил застройки и землепользования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона противоречит функциональной зоне Генерального плана города, что нарушает принцип соответствия Правил землепользования и застройки генеральному плану, а кроме того, административным ответчиком не представлено суду доказательств создания особо охраняемой природной территории ни регионального, ни местного значения на территории, в границах которой находятся спорные земельные участки.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции в указанной части. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями ст. 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционных жалоб об установлении территориальной зоны - особо охраняемой природной территории, в соответствии с действующим законодательством с как несостоятельные, судебная коллегия отмечает следующее.

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В силу требований части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

Поскольку территориальное зонирование спорных земельных участков произведено без учета функциональной зоны и параметров их планируемого развития, установленных Генеральным планом, вывод суда первой инстанции о противоречии Правил застройки и землепользования в часть спорных земельных положениям действующего федерального законодательства, является обоснованным.

Кроме того, как правильно указано судом первой инстанции, при рассмотрении дела по существу не было установлено, что спорные земельные участки находятся в границах территории, признанной особо охраняемой природной территории, что, в соответствии с положениями статей 94, 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ), статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "Об особо охраняемых природных территориях" является необходимым условием для установления территориальной зоны - особо охраняемой природной территории. Доводы, изложенные в апелляционной жалобы Думы об обратном, отклоняются судебной коллегией, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.

С учетом изложенного, то обстоятельство, что часть спорных земельных участков не были поставлены на кадастровый учет на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов не имеет юридического значения, так как приведенных выше выводов суда не опровергает.

Ссылки заявителей жалоб на судебную практику как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции в указанной части, отклоняются судебной коллегией, так как не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Вопреки доводам апеллянтов, административнми истцами представлены исчерпывающие доказательства нарушения своих прав, связанных с ограничениями при использовании принадлежащих им земельных участков в связи с проведением территориального планирования вопреки положениям действующего законодательства, в том числе связанных с проведением работ по электрификации. Решение суда в указанной части подробно мотивированно, с приведенными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается.

Также судебная коллегия отмечает, что способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Реализация подобного права не может быть расценено как ущемление прав и законных интересов иных участников правоотношений, как ошибочно полагают заявители жалоб.

В тоже время, суд первой инстанции, признавая недействующим Генеральный план, исходил из того, что при принятии оспариваемого акта не было учтено существующее землепользование, нарушен баланс между общественными интересами и правами частного лица, с чем судебная коллегия согласиться не может.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

При этом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

В соответствии со статьей 2 ГрК РФ, одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Принимая во внимание изложенное, ссылка в решении суда на то, что органом местного самоуправления было необходимо учитывать сложившее землепользование при принятии и внесении изменений в Генеральный план, не основана на нормах действующего законодательства, а вывод о нарушении баланс между общественными интересами и правами частного лица, противоречит материалам дела, из которых следует что принадлежащие административным истцам земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N отнесены к зоне планируемых территорий коммунально-делового назначения на земельных участках, что не препятствует их фактическому использованию в соответствии с разрешенным для них видом - садовый участок и не нарушает прав административных истцов.

Ссылка представителя административных истцов на возникновение препятствий при электрификации земельных участков, отклоняется судебной коллегией как несостоятельная, так как административным истцам отказано в подготовке архитектурно-планировочного задания на проектирование кабельно-воздушной линии, поскольку земельный участок располагается в зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4), а не оспариваемой функциональной зоне. Также несостоятельна и ссылка на отказ Администрации городского округа Самара изменить территориальную зону спорных участков поскольку требования административных истцов о признании недействующим Правил застройки и землепользования в части установленной территориальной зоны судом первой инстанции удовлетворены, права административных истцов в указанной части получили судебную защиту.

Таким образом, выводы суда первой инстанции в указанной части основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части признания недействующим в части Генерального плана и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 6 октября 2020 года отменить в части признания недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181.

В отмененной части принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Г, И. о признании недействующими в части Генерального плана городского округа Самары, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N181, отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы городского округа Самара и Департамента градостроительства городского округа - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи