Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2021 г. по делу N 8а-28762/2020[88а-2302/2021-(88а-27865/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу М.С.В. на решение Ульяновского областного суда от 20 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 октября 2020 года по административному делу N 3а-234/2020 по административному исковому заявлению прокурора Новомалыклинского района Ульяновской области, действующего в интересах муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области, в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, М.С.В. о признании не действующими в части приказов Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 2 апреля 2018 года N 4-од "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области" и от 2 апреля 2018 года N "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Ульяновской области".

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения М.С.В, заключение прокурора Макарова Е.Н, полагавшего обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с направлением административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение".

Приказом Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N 4-од (далее - Приказ N 4-од) опубликованным ДД.ММ.ГГГГ в официальном печатном издании "Вестник района" и размещенным на официальном сайте администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" в сети "Интернет", в Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" внесены изменения, в том числе, в новой редакции изложена карта функциональных и территориальных зон с. Новая Малыкла муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение".

Приказом Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N 5-од, опубликованным ДД.ММ.ГГГГ в официальном печатном издании "Вестник района" и размещенным на официальном сайте администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" в сети "Интернет", в новой редакции утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области (далее - Приказ N 5-од, Правила землепользования и застройки).

Прокурор Новомалыклинского района Ульяновской области, действуя в интересах муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района и в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Приказов Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N-од и N-од, указав, что Приказом N-од изменена функциональная зона земельного участка, прилегающего к участку N "адрес" "адрес", с коттеджной и усадебной застройки на зону общественных центров. Приказом N-од изменена территориальная зона того же участка с зоны усадебных и блокированных жилых домов на зону делового, общественного и коммерческого назначения.

По мнению прокурора, Приказы N-од и N-од изданы с нарушением процедуры, установленной статьями 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с нарушением требований СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка зданий и застройка городских и сельских поселений".

Прокурор просил признать не действующими приказы N-од и N-од в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении земельного участка, прилегающего к участку "адрес".

М.С.В. обратилась в суд с иском о признании не действующими с даты принятия Приказов N-од и N-од в части изменения функциональной и территориальной зон в отношении земельного участка по адресу: "адрес", расположенного рядом с принадлежащим ей участком по "адрес" "адрес", указав, что в оспариваемой части указанные приказы нарушают её право на заключение в соответствии с пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации соглашения о перераспределении земельного участка по "адрес", N-б и на формирование принадлежащего ей земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства.

До внесения изменений оспариваемыми приказами спорный земельный участок, относился к функциональной зоне коттеджной и усадебной застройки и к территориальной зоне Ж1 - зоне усадебных и блокированных жилых домов.

Администрацией муниципального образования "Новомалыклинский район" в Агентство архитектуры и градостроительства Ульяновской области были предоставлены недостоверные сведения о том, что земельный участок, о перераспределении которого она заявляла, находится в зоне "коммерческого использования" и передан в аренду для размещения нестационарного торгового объекта. Ульяновским областным судом ДД.ММ.ГГГГ вынесено апелляционное определение о демонтаже торгового киоска в связи с нарушением норм и требований пожарной безопасности, в сентябре 2017 года он был демонтирован. Индивидуальный предприниматель, арендовавший земельный участок, в сентябре 2017 года подала заявление в МРИ ФНС России N 7 по Ульяновской области о прекращении деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, как считает административный истец, отсутствовали как юридические, так и фактические основания для изменения функциональной и территориальной зон в отношении земельного участка по "адрес".

В нарушение положений Закона Ульяновской области "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" оспариваемые приказы не были опубликованы в источниках, установленных пунктом 1 статьи 5 указанного Закона области, также оспариваемые приказы приняты без заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия.

Кроме этого, были допущены нарушения при проведении процедуры публичных слушаний. Так, к протоколам публичных слушаний не приложены списки зарегистрированных участников публичных слушаний с указанием их персональных данных. В материалах публичных слушаний, документах, подготовленных организатором публичных торгов, не указано, что земельный участок по "адрес" расположен в охранной зоне систем связи и газоснабжения, что существенно снижает возможности его использования, ограничивает виды разрешенной деятельности и установки каких-либо сооружений.

Оспариваемые приказы изданы с нарушением установленной статьями 5.1, 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры. Ранее принадлежащий ей земельный участок имел прямоугольную форму, находился в одной территориальной зоне и имел один вид разрешенного использования. В последующем часть земельного участка была изъята администрацией и передана в аренду индивидуальному предпринимателю, но при этом не была соблюдена предусмотренная главой 7.1 Земельного кодекса Российской Федерации процедура изъятия участка, что свидетельствует о незаконности сдачи участка в аренду для ведения коммерческой деятельности.

С учетом требований градостроительных норм, санитарных правил и требований пожарной безопасности на данном земельном участке невозможно разместить ни один из объектов, перечисленных в пункте 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Определением Ульяновского областного суда от 10 июня 2020 года административные дела по вышеуказанным административным искам объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Ульяновского областного суда от 20 июля 2020 года, оставленным апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 октября 2020 года без изменения, в удовлетворении вышеуказанных административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 14 декабря 2020 года, административный истец М.С.В. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права, и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления. В качестве доводов кассационной жалобы ее автор повторяет содержание административного искового заявления и апелляционной жалобы, поддержанное им в судах первой и апелляционной инстанций. Заявитель кассационной жалобы не соглашается с выводами судов о правомерности и обоснованности оспариваемого нормативного правового акта, основанных на ненадлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующего в деле лица, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения норм процессуального права, которые могли повлиять на исход административного дела, допущены судами обеих инстанций, что влечет отмену постановленных ими судебных актов.

Так, в соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При этом, как следует из содержания пунктов 2, 3 части 8 названной статьи, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, наряду с иными обстоятельствами, суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

Разъяснения аналогичного характера даны Верховным Судом Российской Федерации в пункте 29 постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которой при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (пункт 38).

Из материалов административного дела следует, что обстоятельствами, имеющими правовое значение, является соблюдение Агентством архитектуры и градостроительства Ульяновской области вышеназванных требований закона при принятии оспариваемых нормативных правовых актов Приказа N 4-од "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" и Приказа N 5-од "Об утвреждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" Новомалыклинского района Ульяновской области.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора и М.С.В, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из соблюдения административным ответчиком порядка подготовки и принятия названных документов.

Судебная коллегия с выводами судов обеих инстанций согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования.

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 названного кодекса, является документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений;

Процедура подготовки и принятия генерального плана, правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 24 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в частности поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В силу содержания части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции закона, действовавшего в период принятия оспариваемых нормативных правовых актов, предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Как следует из материалов административного дела, ДД.ММ.ГГГГ администрацией муниципального образования "Новомалыклинский район" Ульяновской области" принято постановление "О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение".

На основании данного постановления создана комиссия по подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение" (далее - Комиссия).

ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание Комиссии о подготовке проекта "О внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение".

Согласно протоколу заседания комиссии необходимость внесения указанных изменений вытекает из предписания Департамента архитектуры и градостроительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений по акту контроля за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проведенного заседания ДД.ММ.ГГГГ Комиссией принято решение об организации проекта "О внесении изменений Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Новомалыклинское сельское поселение", в том числе исправление технической ошибки в схеме Генерального плана "адрес" и обозначении участка под торговым киоском по "адрес", как зона общественных центров.

В дальнейшем публичные слушания по указанным вопросам были проведены в рамках подготовленных Комиссией предложений.

Из вышеуказанного следует, что фактически рассмотрение вопроса о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки было инициировано Комиссией на основании предписания Департамента архитектуры и градостроительства Ульяновской области N от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений по акту контроля за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Содержание указанного предписания, как документа, являющегося основанием для возбуждения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, имеет существенное правовое значение для целей правильного разрешения административного спора.

Между тем в материалы административного дела данное предписание Департамента архитектуры и градостроительства Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N административным ответчиком не представлено, а судами не истребовано, правовая оценка его соотносимости содержанию внесенных изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования не дана; соответствие документам, перечисленным в части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, как основаниям для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, не проверено.

Согласно пункту 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одним из принципов административного судопроизводства является состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

При этом в соответствии со статьей 13 данного кодекса суд при рассмотрении административного дела обязан непосредственно исследовать все доказательства по административному делу.

Письменные доказательства приобщаются к материалам административного дела (часть 8 статьи 70 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)

Как следует из содержания части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от ДД.ММ.ГГГГ N "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вопреки вышеуказанным требованиям закона и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций постановили судебные акты без истребования и непосредственного исследования доказательства, имеющего значение для административного дела, позволяющего установить соблюдение административным ответчиком порядка и процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Отсутствие названного документа в материалах административного дела не позволяет суду кассационной инстанции проверить обоснованность выводов судов и правильность постановленных ими судебных актов.

Поскольку суд кассационной инстанции не наделен правом истребования и оценки дополнительных доказательств, постольку постановленные по административному делу судебные акты судов обеих инстанции подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение для устранения допущенных по делу процессуальных нарушений.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 20 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 октября 2020 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Ульяновский областной суд в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 8 февраля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: