Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 г. по делу N 66а-58/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Артамоновой Т.А. и Рассказовой Г.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зотовой А.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-973/2020 (УИД 23OS0000-01-2020-000638-27) по административному исковому заявлению Кузьмина Сергея Геннадьевича о признании не действующими отдельных положений решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" и от 3 июля 2017 г. N 198 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа"

по апелляционной жалобе Кузьмина Сергея Геннадьевича на решение Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Кузьмин С.Г. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил:

признать не действующим со дня принятия решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее также - Решение N 145, Генеральный план), согласно которому земельный участок с кадастровым номером N включен в состав функциональной зоны рекреационного назначения: зону пляжей;

признать не действующим со дня принятия решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (далее также - Решение N 198, Правила землепользования и застройки) которым в отношении вышеуказанного земельного участка изменена ранее установленная территориальная зона "Зона объектов санаторно-курортного назначения" (Р-К) на зону пляжей (Р-П).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", площадью 1000 кв. м, принадлежит ему на праве собственности и имеет вид разрешенного использования: "строительство и дальнейшая эксплуатация пансионата без лечения". В результате изменений, внесенных оспариваемым Решением N 198 в Правила землепользования и застройки, административный истец лишен возможности использовать земельный участок в соответствии c его видом разрешенного использования, поскольку строительство зданий в территориальной зоне пляжей градостроительным регламентом не предусмотрено.

Административный истец считает, что Решение N 198 подлежит признанию не действующим в части установления территориальной зоны пляжей (Р-П) в отношении принадлежащего ему земельного участка в силу несоблюдения Советом муниципального образования город-курорт Анапа положений части 1 статьи 30, части 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пунктов 3, 4 статьи 17 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город-курорт Анапа, нарушения продолжительности публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, порядка его извещения, как правообладателя земельного участка, территориальная зона которого подлежит изменению, о проведении публичных слушаний, а также его прав и законных интересов на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

Функциональное зонирование земельного участка, существовавшее на момент его продажи муниципальным образованием предыдущему собственнику, соответствовало Правилам землепользования и застройки того периода времени и виду разрешенного использования земельного участка. Основополагающие документы муниципального образования соответствовали друг другу и не противоречили градостроительному законодательству Российской Федерации.

Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают его права и законные интересы, поскольку функциональное и территориальное зонирование в отношении вышеуказанного земельного участка произведено в нарушение требований градостроительного законодательства.

Решением Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Кузьмин С.Г. просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме, настаивая на доводах административного искового заявления и указывая на ошибочность выводов суда об отсутствии нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Представитель административного истца Кузьмина С.Г. Савченко Ю.А, представитель администрации муниципального образования город-курорт Анапа Грабченко В.А. просили о рассмотрении административного дела в апелляционном порядке без их участия.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 утвержден Генеральный план городского округа город-курорт Анапа, включающий схему функционального зонирования территории. Оспариваемым решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" внесены изменения.

Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, включающие в себя карту градостроительного зонирования муниципального образования город-курорт Анапа. Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 внесены изменения в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа".

Учитывая приведенные нормы, а также положения Устава муниципального образования город-курорт Анапа, статьи 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. N 676-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа", суд сделал правомерный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты, вносящие изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ.

Доводы административного истца о несоблюдении при принятии оспариваемого нормативного правового акта, вносящего изменения в Правила землепользования и застройки, процедуры проведения публичных слушаний являлись предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно отклонены.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ и включает, в том числе проведение комиссией по подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Решение о проведении публичных слушаний по проекту изменений в Правила землепользования и застройки принято главой муниципального образования город-курорт Анапа в постановлении от 23 декабря 2016 г. N 5295, которое вместе с графиком проведения публичных слушаний по проекту изменений в Правила землепользования и застройки опубликовано в газете "Анапское Черноморье" от 29 декабря 2016 г. N 148 (13793).

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту изменений в Правила землепользования и застройки были проведены в период с 11 января 2017 г. по 17 февраля 2017 г. в населенных пунктах муниципального образования город-курорт Анапа в соответствии с утвержденным графиком.

Заключение по результатам публичных слушаний от 10 марта 2017 г. составлено организационным комитетом по проведению публичных слушаний и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в газете "Анапское Черноморье" N 31 (13825) от 25 марта 2017 г.

Судом также обоснованно отклонены доводы административного истца о его ненадлежащем уведомлении о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Частью 12 статьи 31 ГрК РФ установлено, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

В соответствии со статьей 8 действующего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город-курорт Анапа, утвержденного решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 25 августа 2006 г. N 334, уполномоченный орган оповещает жителей муниципального образования о проводимых публичных слушаниях через средства массовой информации и иными способами не позднее чем за 10 дней до даты их проведения (пункт 1). Опубликованная (обнародованная) информация должна содержать: 1) вопрос (вопросы) публичных слушаний; 2) информацию об инициаторе их проведения; 3) указание времени и места проведения публичных слушаний; 4) контактную информацию уполномоченного органа; 5) адрес помещения, иного места, в котором имеется возможность ознакомиться с полной информацией о подготовке и проведении публичных слушаний, подать заявку для выступления на публичных слушаниях, время (режим) ознакомления, подачи заявки, иная необходимая информация (пункт 2).

Вышеуказанное постановление главы муниципального образования город-курорт Анапа от 23 декабря 2016 г. N 5295 о назначении публичных слушаний по обсуждению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки содержит информацию времени и месте проведения публичных слушаний по данному вопросу, о порядке ознакомления граждан с материалами, выносимыми на публичные слушания, и другие необходимые сведения.

К числу лиц, подлежащих обязательному приглашению к участию в публичных слушаниях, установленному пунктом 4 статьи 17 приведенного Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город-курорт Анапа, административный истец не относится.

Установленными обстоятельствами подтверждается факт надлежащего информирования органом местного самоуправления граждан городского округа о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Нарушение сроков проведения публичных слушаний само по себе не свидетельствует о нарушении прав физических и юридических лиц на участие в публичных слушаниях, внесение предложений и замечаний по проекту Правил землепользования и застройки.

Судом также установлено, что допущенные нарушения требований, предъявляемых к публикации нормативных правовых актов, в том числе с учетом обстоятельств, установленных вступившим в законную силу судебным актом, на момент рассмотрения настоящего административного дела устранены и не являются безусловным основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующими.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Исходя из содержания вышеприведенных положений части 1 статьи 9 ГрК РФ подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования.

Из материалов административного дела следует, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1000 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: строительство и дальнейшая эксплуатация пансионата без лечения.

Генеральным планом городского округа город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404, приведенный земельный участок по функциональному зонированию отнесен к зоне пляжей.

При этом из материалов административного дела следует, что оспариваемым Решением N 145 изменения в функциональное зонирование земельного участка с кадастровым номером N не вносились, в связи с чем, как верно отмечено судом первой инстанции, данным нормативным правовым актом не затрагиваются права и законные интересы административного истца.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (в редакции от 23 июня 2020 г. N 713) данный земельный участок расположен в зоне пляжей (Р-П).

Таким образом, отнесение земельного участка с кадастровым номером N к указанной территориальной зоне явилось следствием установления Генеральным планом в границах данного земельного участка одноименной функциональной зоны и необходимости обеспечения соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования вышеприведенных положений градостроительного законодательства, сделал правильный вывод, что установление функциональной и территориальной зон, к которым отнесен земельный участок с кадастровым номером N, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Утверждения административного истца о том, что в месте расположения принадлежащего ему земельного участка сложилась планировка территории, связанная с размещением объектов гостиничного типа, где землепользование осуществляется в целях ведения предпринимательской деятельности в сфере предоставления туристических услуг, а также о том, что вывод суда об отнесении земельного участка к ОПТ "Анапское взморье" не соответствует обстоятельствам дела, на правильность решения суда не влияют.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Положения части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается административный истец в апелляционной жалобе, устанавливают возможность использования без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом уже существующих объектов капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

Поскольку на момент внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки административный истец не возвел на принадлежащем ему земельном участке объект капитального строительства, то по смыслу части 9 статьи 36 ГрК РФ дальнейшее использование земельного участка и строительство на нем объектов капитального строительства может осуществляться только в соответствии с градостроительным регламентом.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемых в части нормативных правовых актов недействующими.

В целом доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении суда. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 18 сентября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кузьмина Сергея Геннадьевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи