Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-60/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Гылкэ Д.И, судей Артамоновой Т.А, Катанаевой А.С, при секретаре Беляк В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Ростовского областного суда административное дело УИД N 61OS0000-01-2020-000328-07 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Блок Пост" об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционным жалобам администрации города Ростова-на-Дону, Ростовской-на-Дону городской Думы на решение Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, объяснения представителя административного истца Ширшовой К.А, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя административного ответчика - администрации города Ростова-на-дону Грибовой О.В, представителя заинтересованного лица - Ростовской-на-Дону городской Думы Никитина К.П, поддержавших апелляционную жалобу, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В, полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 октября 2017 года решением Ростовской-на-Дону городской думы шестого созыва N 398 утверждены правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону в новой редакции (далее - правила).

Абзацем 13 пункта 15 раздела 4 "Содержание объектов благоустройства территории" вышепоименованных правил установлен запрет на территории города складировать строительные материалы на территориях общего пользования, а также вне специально отведенных мест.

Решение с правилами опубликовано в печатном издании Ростов официальный N 20 (1278) от 30 апреля 2019 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Блок Пост" (далее - ООО "Блок Пост", общество) обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца 13 пункта 15 раздела 4 правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670), применительно к запрету на складирование строительных материалов, а именно, в части слов "а также вне специально отведенных мест".

Поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением стало привлечение ООО "Блок Пост" к административной ответственности на основании части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" в связи с невыполнением оспариваемого требования правил благоустройства. По мнению административного истца, оспариваемое положение муниципального нормативного правового акта влечет в правоприменении неоднозначное толкование ввиду неясности формулировки, чем нарушает права административного истца, являющегося арендатором земельного участка с кадастровым номером N, адресный ориентир: "адрес", для использования в целях строительства подземной, подземно-надземной, наземной одно- и многоуровневой открытой и (или) закрытой автостоянки, в том числе, с эксплуатируемой кровлей, со встроенными и (или) пристроенными объектами автосервиса или и иного нежилого назначения, площадью 4 445 кв.м.

Решением Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено: абзац 13 пункта 15 раздела 4 правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670) признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в части слов "а также вне специально отведенных мест".

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что ООО "Блок Пост", привлеченное постановлением административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону от 25 сентября 2019 года N 682 к административной ответственности в виде административного штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" за складирование строительных материалов на территории общего пользования, является субъектом регулируемых правилами благоустройства на территории города Ростова-на-Дону отношений, в связи с чем вправе оспорить данные правила в части, затрагивающей его законные права и интересы; оспариваемая региональная норма принята с соблюдением полномочий, компетенции, порядка опубликования, вступления в законную силу, однако не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку в ней отсутствует ссылка на конкретный перечень специально отведенных мест на территории города для складирования строительных материалов, указание на способ, субъект их определения, виды правовых актов, в которых содержится информация о таких местах, а оспариваемое предписание (запрет) является общим для территории города и за его нарушение региональным законом предусмотрена административная ответственность. Оспариваемая формулировка не является очевидным воспроизведением содержания других нормативных правовых актов, источники правового регулирования в ней не приведены.

В апелляционных жалобах администрация города Ростова-на-Дону и Ростовская-на-Дону городская Дума просят решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Административные ответчики полагают ошибочным вывод суда о том, что оспариваемое положение правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону нарушает принцип определенности, ясности и недвусмысленности, создает необоснованно широкую свободу усмотрения для правоприменителя, затрагивает права административного истца. По мнению апеллянтов, перечисление требований различных федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих требования и запреты, связанные со складированием строительных материалов на территориях общего пользования, на озелененных территориях, на придомовых территориях, непосредственно на строительных площадках привело бы к неоправданной перегрузке правовой нормы, поэтому в ней использована формулировка "вне специально отведенных мест". Включение в текст правил конкретных положений из федеральных нормативных правовых норм могло привести к правовой неопределенности и конкуренции правовых норм в части определения основания для привлечения к административной ответственности. Административные ответчики полагают, что абзац 13 пункта 15 раздела 4 правил необходимо применять в комплексе и во взаимосвязи с другими нормами правил, а именно, с абзацем 6 пункта 7 раздела 9 "Содержание территорий объектов строительства" правил, устанавливающим запрет складирования стройматериалов вне территории строительной площадки, исходя из совокупности чего должен быть сделан вывод о том, что под "специально отведенными местами" для складирования строительных материалов понимаются только территории строительных площадок.

Поскольку общество привлечено указанным выше постановлением, имеющим приоритет, к административной ответственности за складирование строительных материалов на территории общего пользования, то выводы, содержащиеся в судебных актах арбитражных судов по результатам рассмотрения жалоб общества на данное постановление, о подтвержденном факте складирования строительных материалов на арендованном земельном участке, то есть, вне специально отведенного места, не свидетельствуют о применении оспариваемой региональной нормы к административному истцу.

Суд, применяя положения пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не сделал вывод о неверном толковании абзаца 13 пункта 15 раздела 4 правил в правоприменительной практике.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца поданы возражения, который просит решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, заслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции, проанализировав положения статей 16, 35, 43, 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 17 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", статей 21, 39, 41 Устава города Ростова-на-Дону, установил, что решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции" принято в пределах полномочий Ростовской-на-Дону городской Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, с чем соглашается судебная коллегия, принимая во внимание тот факт, что оспариваемый нормативный правовой акт ранее был предметом проверки вышестоящих судов по вопросам формы, порядка принятия и введения его в действие, и сторонами по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводам о нарушении принципа определенности, ясности и недвусмысленности при формулировании в правилах рассматриваемого запрета.

Данные выводы суда первой инстанции являются правильными.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 35 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Согласно первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, городского округа относилась организация благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 данного федерального закона).

В редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 поименованного выше закона).

Под благоустройством территории поселения (городского округа) в абзаце восемнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введенном Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ (в действующей редакции - абзац двадцать первый), понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Этим же федеральным законом Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен статьей 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории

муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных выше норм применительно к обстоятельствам настоящего административного дела следует, что благоустройство территорий осуществляется с целями обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территорий, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Таким образом, вопросы содержания территории города, мест размещения строительных и иных материалов связаны с благоустройством территории и могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципального образования.

Судебная коллегия, проанализировав содержание положений правил в части установления запрета складирования на территории города строительных материалов вне специально отведенных мест, полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что в указанной части они не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование содержания, носят неопределенный характер.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления понятия специально отведенных мест не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности установление запрета складирования на территории города строительных материалов вне таких мест.

Следовательно, такое правовое регулирование по вопросу благоустройства территории города Ростова-на-Дону, при котором установлен запрет на складирование строительных материалов вне специально отведенных мест, понятие которых из оспариваемых правил благоустройства определить невозможно, без указания перечня таких мест, способа, субъекта их определения не может оцениваться как согласующееся с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без которого недостижимо ее единообразное понимание и применение. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 19 июля 2017 года N 21-П и другие).

Наличие в разделе 9 правил запрета при производстве строительных работ складировать мусор, грунт и отходы строительного производства вне специально отведенных мест (за пределами строительной площадки) относится к содержанию конкретных территорий - территорий объектов строительства. В свою очередь, под объектами благоустройства правила понимают территории города, на которых осуществляется деятельность по комплексному благоустройству: улицы, проспекты, площади, бульвары, парки, скверы, пляжи, дворы, кварталы; функционально-планировочные образования, территории административных районов и города в целом; территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с застройкой); и иные территории города. При отсутствии в правилах правового регулирования специально отведенных мест оспариваемая правовая норма допускает неоднозначное толкование содержания.

Доводы апелляционной жалобы Ростовской-на-Дону городской Думы об ошибочности выводов суда первой инстанции о применении оспариваемых положений правил в отношении административного истца в связи с его привлечением к административной ответственности за факт складирования строительных материалов нельзя признать состоятельными, поскольку согласно материалам дела, помимо привлечения к административной ответственности, ООО "Блок Пост" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес", для использования в целях строительства стоянок автотранспортных средств, деятельность которых значится у общества основным видом согласно ОКВЭД, следовательно, относится к субъектам регулируемых правоотношений.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда об удовлетворении требований административного истца следует признать законным и обоснованным.

В этой связи состоявшееся решение Ростовского областного суда по доводам апелляционных жалоб Ростовской-на-Дону городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону, основанным на неверном истолковании норм материального права, в том числе абзаца 13 пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства по вопросу его неопределенности, отмене не подлежит. Указанные доводы повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, и признаются судебной коллегией несостоятельными по изложенным выше основаниям.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Ростова-на-Дону, Ростовской-на-Дону городской Думы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи