Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 66а-82/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Красиковой О.Е, судей Войтко С.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-72/2020) по административному исковому заявлению ООО "Авангард Плюс" о признании недействующими приложений N 1 и N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы", по апелляционной жалобе Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 08 октября 2020 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Серебряковой А.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А, УСТАНОВИЛА:

приложением N 1 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее РСТ Забайкальского края) от 23 августа 2019 года N 180-НПА установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы.

Приложением N 2 к приказу N 180-НПА установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", с использованием метода индексации установленных тарифов, на 2019-2021 годы.

Приказом РСТ Забайкальского края от 20 декабря 2019 года N 631-НПА в приказ РСТ Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА внесены изменения, таблица приложения N 1 к приказу изложена в новой редакции.

Общество с ограниченной ответственностью "Авангард Плюс" обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующими приложений N 1 и N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы".

В обосновании требования указывает, что оспариваемый приказ принят с нарушением положений Федерального закона "О концессионных соглашениях", статьи 10 Федерального закона "О теплоснабжении", пункта 51 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, поскольку РСТ Забайкальского края при определении тарифов на 2019 год неправомерно уменьшила размер базового уровня операционных расходов, установленного концессионным соглашением от 16 января 2019 года N 1 в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности городского поселения "Курорт-Дарасунское". Также считают, что осуществляя корректировку долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 год РСТ Забайкальского края в нарушении пунктов 37, 8, 40 подпункта "б" пункта 47 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения занизила стоимость угля с доставкой до 2 542, 52 рубля за тонну, в то время как административный истец представил РСТ Забайкальского края документы, подтверждающие стоимость угля с доставкой в размере 3 000 рублей за тонну. Также необоснованно исключены расходы общества по статье "общий нормативный запас топлива".

Решением Забайкальского краевого суда от 08 октября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено, приложения N 1 и N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы" признаны недействующими с момента принятия. На Региональную службу по тарифам и ценообразованию Забайкальского края возложена обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим акт.

На указанное решение представителем Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Серебряковой А.Ю. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, указывая, что суд не проанализировал отличия значений долгосрочных параметров регулирования (базовый уровень операционных расходов), установленных в концессионном соглашении и установленных РСТ Забайкальского края. Административным ответчиком при проведении расчетов значений долгосрочных параметров регулирования к оспариваемому приказу N 180-НПА была выявлена ошибка в расходах на оплату труда, касающиеся нормативной численности производственного персонала. Стороной истца не представлено доказательств того, что размер базового уровня операционных расходов должен быть на уровне, установленном в концессионном соглашении.

В возражениях на жалобу представитель ООО "Авангард Плюс" Стрепина Н.Ю. и прокурор, участвовавший в деле, просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Серебрякова А.Ю, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представители ООО "Авангард Плюс", Администрации Губернатора Забайкальского края, Администрации городское поселение "Курорт-Дарасунское" в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Прокурор в своем заключении полагает, что решение следует отменить в части признания приложения N 2 к приказу недействующим, в данной части принять новое решение о признании недействующим указанного приложения N 2 только в части установления базового уровня операционных расходов. Учитывая, что иные долгосрочные параметры, указанные в приложении N 2, не противоречат концессионному соглашению, считает, что оснований для признания приложения N 2 в полном объеме, не имеется. В остальной части оснований для отмены или изменения решения не усматривает.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования).

Как указано в статье 2 Закона о теплоснабжении регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения - вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям подлежат государственному регулированию.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 настоящего Федерального закона, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 16 мая 2017 года N 196 Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в пределах установленных полномочий, в т.ч. осуществляет государственное управление и регулирование цен (тарифов) в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов), за исключением регулирования цен (тарифов), относящегося к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Из пункта 13.2.10 положения следует, что Служба принимает нормативные правовые акты об установлении (за исключением ценовых зон теплоснабжения) тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленном порядке опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (http:/право.забайкальский край.рф), в связи с чем доводы административного истца о нарушении пунктов 23, 24 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения судом первой инстанции обоснованно отклонены.

Согласно части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестированного капитала; метод сравнения аналогов.

В соответствии с частью 2.2 статьи 9 Закона о теплоснабжении, в отношении организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения и эксплуатацию объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по договору аренды данных объектов или по концессионному соглашению, орган регулирования принимает решение о выборе метода регулирования тарифов, соответствующего методу, предусмотренному конкурсной документацией и согласованному в установленном Правительством Российской Федерации порядке органом регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и настоящим Федеральным законом. При принятии органом регулирования решения о выборе метода регулирования тарифов, соответствующего предусмотренному конкурсной документацией методу, указанное в части 2 настоящей статьи согласование с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения не требуется.

Частью 12.1 статьи 10 Закона о теплоснабжении предусмотрено, что в случае, если долгосрочные параметры государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера) установлены концессионным соглашением или договором аренды, объектом которых являются объекты теплоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и в установленном Правительством Российской Федерации порядке согласованы с органом регулирования, он обязан использовать их в качестве долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения при формировании тарифов в порядке, установленном основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, и с учетом особенностей, установленных частью 7.1 статьи 29 настоящего Федерального закона.

Из пункта 51 Основ ценообразования следует, что для регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, долгосрочные тарифы устанавливаются на основе значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера или арендатора, предусмотренных конкурсной документацией и согласованных органом регулирования в порядке, установленном Правилами регулирования цен (тарифов), а также значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера (арендатора), указанных в конкурсном предложении концессионера (арендатора) на право заключения концессионного соглашения или договора аренды, и значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера, предусмотренных концессионным соглашением, заключенным без проведения конкурса с лицами, у которых права владения и пользования имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, возникли на основании договоров аренды в соответствии с положениями статьи 51 Федерального закона "О концессионных соглашениях", либо в случае заключения концессионного соглашения с лицом, выступившим с инициативой заключения концессионного соглашения.

Из оспариваемого решения и материалов дела следует, что ООО "Авангард Плюс" осуществляет услуги по теплоснабжению на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район" с использованием объектов тепловодоснабжения, переданных обществу на основании концессионного соглашения от 16 января 2019 года, заключенных с администрацией городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район" и Забайкальским краем. Срок действия соглашений установлен на 4 года со дня подписания сторонами Акта приема-передачи объектов соглашения и иного имущества.

В приложениях к концессионным соглашениям установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности общества в отношении объектов теплоснабжения, в т.ч. установлен базовый уровень операционных расходов.

Согласно пункту 96 (1) Правил регулирования цен, орган регулирования осуществляет согласование значений долгосрочных параметров регулирования и метода регулирования тарифов, содержащихся в предложении о заключении концессионного соглашения, представленном лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения (далее соответственно - инициатор, предложение о заключении концессионного соглашения), на основании заявления органа, уполномоченного Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием на рассмотрение предложения о заключении концессионного соглашения (далее - уполномоченный орган), и приложенных к нему документов, материалов и сведений, предусмотренных пунктом 96(4) настоящих Правил.

Из письма руководителя Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от ДД.ММ.ГГГГ N N следует, что РСТ Забайкальского края согласовало долгосрочные параметры регулирования и метод регулирования тарифов, содержащихся в предложении о заключении концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, расположенных на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального образования "Карымский район", представленном ООО "Авангард Плюс", выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения.

В приложении N 5 к концессионному соглашению установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера в отношении объектов теплоснабжения. В том числе установлен базовый уровень операционных расходов, который на 2019 год составил 8 694, 81 тысяч рублей.

Согласно оспариваемого приказа и экспертного заключения по расчету долгосрочных тарифов на коммунальные услуги, поставляемые ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального образования "Карымский район", на 2019-2021 годы расчет тарифов произведен с применением метода индексации установленных тарифов, базовый уровень операционных расходов на первый долгосрочного периода регулирования определен с применением метода экономически обоснованных расходов.

Базовый уровень операционных расходов на 2019 год, согласно приложению N 2 оспариваемого приказа, установлен в размере 7 310 386 рублей.

При этом каких-либо изменений в концессионное соглашение, в том числе в отношении базового уровня операционных расходов на 2019 год, сторонами соглашения не вносились.

Установив, что тарифным органом в нарушении пунктов 29, 32, 33 Правил регулирования ни в экспертом заключении, ни в протоколе заседания Правления РСТ Забайкальского края каких-либо сведений о значениях долгосрочных параметров регулирования, в том числе о размере базового уровня операционных расходов, установленных в концессионном соглашении и согласованных с РСТ Забайкальского края, о необоснованности расчета ранее согласованных долгосрочных параметров регулирования тарифов и их изменении не указано, сославшись на пункт 51 Основ ценообразования, пришел к обоснованному выводу о том, что установленные для ООО "Авангард Плюс" РСТ Забайкальского края тарифы на тепловую энергию (мощность) являются необоснованными.

Доводы апелляционной жалобы о выявленной ошибке в расходах на оплату труда, касающиеся нормативной численности основного производственного персонала, учитывая, что изменения в концессионное соглашение не вносились, основаниями для отмены решения не являются.

Иных доводов, опровергающих выводы краевого суда, апелляционная жалоба не содержит.

Вместе с тем, судебная коллегия считает, что имеются основания для отмены решения в части.

Приложение N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА кроме базового уровня операционных расходов также содержит иные долгосрочные параметры регулирования, в том числе индекс эффективности операционных расходов, нормативный уровень прибыли, показатели энегосбережения и энергетической эффективности, динамика изменения расходов на топливо.

Сравнительный анализ долгосрочных параметров регулирования (кроме базового уровня операционных расходов), указанных выше, позволяет сделать вывод, что показатели долгосрочных параметров, содержащихся в оспариваемом приложении N 2 не отличаются от показателей, содержащихся в концессионном соглашении, в связи с чем оснований для признания данных долгосрочных параметров недействующими у суда не имелось.

Учитывая, что иных оснований для признания долгосрочных параметров регулирования (кроме базового уровня операционных расходов), установленных приложением N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА судом апелляционной инстанции не установлено, судебная коллегия считает, что решение Забайкальского краевого суда от 08 октября 2020 года подлежит отмене в части признания недействующим со дня принятия приложения N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА.

В данной части принимает новое решение, которым признает приложение N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА недействующим со дня принятия в части установления базового уровня операционных расходов на 2019 год, в удовлетворении исковых требований в части признания недействующими иных долгосрочных параметров регулирования, установленных приложением N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА отказывает.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 08 октября 2020 года отменить в части признания недействующим со дня принятия приложения N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы".

В данной части принять новое решение, которым признать приложение N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "Авангард Плюс" потребителям на территории муниципального образования городское поселение "Курорт-Дарасунское" муниципального района "Карымский район", на 2019-2021 годы" недействующим со дня принятия в части установления базового уровня операционных расходов на 2019 год, в удовлетворении исковых требований в части признания недействующими иных долгосрочных параметров регулирования, установленных приложением N 2 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 23 августа 2019 года N 180-НПА, отказать.

Решение Забайкальского краевого суда от 08 октября 2020 года в остальной части оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.

Председательствующий:

Судьи: