Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 г. по делу N 8а-14753/2020[88а-15631/2020]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П, Зариповой Ю.С, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма", Зиненко Елизаветы Николаевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 марта 2020 года, вынесенные по административному делу N2а-1175/2019 по административному иску Каменских Лидии Петровны, Саратцевой Риммы Владимировны к администрации Чусовского муниципального района Пермского края о признании недействительным проекта планировки территории, заслушав доклад судьи Ермолаевой Л.П, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Каменских Л.П, Саратцева Р.В. обратись с административным иском с учетом дополнений (л.д. 177 том 3) просили признать недействительным Проект Планировки территории дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма", утвержденный главой администрации Никифоровского сельского поселения 18.09.2017г. в редакции с использованием земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", а также с земельными участками, не входящими в исходный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты".

Решением Чусовского городского суда Пермского края от 13 ноября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления Каменских Л.П, Саратцевой Р.В. к администрации Чусовского муниципального района о признании недействительным Проекта планировки территории дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 марта 2020 года решение Чусовского городского суда Пермского края от 13 ноября 2019 г. отменено, принято новое решение, которым решение главы администрации Никифоровского сельского поселения об утверждении Проекта планировки территории дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма" от 18 сентября 2017 г. признано недействующим в той мере, в которой оно распространяется на формирование земель общего пользования из земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с судебными актами, Дачный потребительский кооператив "Экопоселение Кушма" (далее - Кооператив) и Зиненко Елизавета Николаевна (далее - заявитель) обратилась в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции с жалобами, поступившими в суд первой инстанции 03.09.2020 и 28.08.2020 соответственно, в которых просят отменить определение краевого суда, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов, обстоятельствам административного дела.

Кооператив полагает, что проект планировки территории ДПК "Экопоселление Кушма" не предусматривает незаконного изъятия части принадлежащих административным истцам земельных участков. Раздел данных участков в соответствии с проектом межевания вправе выполнить сами истцы. Нарушение порядка принятия и опубликования проекта планировки, по мнению Кооператива, не является основанием для признания его недействующим, т.к. данный проект принят не на основании генерального плана Никифоровского сельского поселения, а на основании решения общего собрания членов ДПК, в силу чего данный проект не является нормативным правовым актом. Кроме того суд не учел, что административные истцы выражали свое согласие на выделение части принадлежащих им земельных участков под дороги на общем собрании кооператива от 12.05.2013, а так же после оформления ими права собственности, путем собственноручного подписания копии кадастровых выписок.

Зинченко Е.Н. в кассационной жалобе ссылается на нарушение судебным актом суда апелляционной инстанции её прав члена ДПК "Экопоселение Кушма" на доступ к принадлежащему ей земельному участку и к землям общего пользования. В обоснование незаконности принятого решения приводит доводы, аналогичные доводам, изложенным в кассационной жалобе Кооператива.

В суде кассационной инстанции представитель ДПК "Экопоселение Кушма" Красноперов Л.А, и Зиненко Е.Н. на удовлетворении кассационных жалоб настаивали по приведенным в жалобах основаниям.

Представитель административного ответчика (администрации Чусовского городского округа) Басков П.В, представитель заинтересованного лица (Управления имущественных и земельных отношений Чусовского городского округа) Симанов А.А. поддержали доводы кассационной жалобы Кооператива, полагая апелляционное определение подлежащим отмене.

Истцы в судебное заседание не явились, представитель истцов Колпаков А.А. с доводами жалоб не согласился, полагая кассационную жалобу Зиненеко Е.Н. подлежащей оставлению без рассмотрения, жалобу Кооператива не подлежащей удовлетворению.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся истцов, извещенных должным образом о времени и месте судебного разбирательства.

Обсудив доводы кассационной жалобы Зиненко Е.Н, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу подлежащей оставлению без рассмотрения по существу в силу следующего.

Правом кассационного обжалования обладают лица, участвующие в деле, и другие лица, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами, в том числе лица, не привлеченные к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, если судебным актом разрешен вопрос об их правах и обязанностях (часть 1 статьи 318, пункт 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При подаче кассационных жалобы, представления лицом, не обладающим правом на обращение в суд кассационной инстанции (например, лицом, не участвующим в деле, права, свободы и законные интересы которого с очевидностью не нарушены вступившими в законную силу судебными актами), они подлежат возвращению на основании пункта 2 части 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В случае если кассационные жалоба, представление таких лиц переданы для рассмотрения судом кассационной инстанции, они могут быть оставлены без рассмотрения по существу (пункт 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу названных норм лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в случае, если он принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Вместе с тем из содержания обжалуемого апелляционного определения не следует, что оно принято о правах и обязанностях Зиненко Е.Н. Ни в мотивировочной, ни в резолютивной частях этих судебных актов не содержится суждений и выводов непосредственно о правах и обязанностях заявителя.

Оставляя кассационную жалобу без рассмотрения по существу суд кассационной инстанции исходит из того, что предметом административного спора по делу являлось требование административных истцов к органу местного самоуправления об оспаривании нормативного правового акта, виду того, что предусмотренное указанным актом расположение границ земельных участков общего пользования, предусматривает включение в состав земель общего пользования части принадлежащих административным истцам на праве собственности земельных участков.

При этом оспариваемыми судебными актами на Зиненко Е.Н, либо смежных землепользователей, никакие обязанности не возлагались; права данного лица применительно к предмету административного спора в обжалуемых судебных актах не устанавливались.

С учетом изложенного, исходя из отсутствия в обжалуемых судебных актах положений о правах и обязанностях Зиненко Е.Н, нельзя прийти к выводу о создании ей препятствий для реализации субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора, в связи с чем данную кассационную жалобу следует расценить, как поданную лицом, не обладающим правом на кассационное обжалование судебных актов.

Наличие у лиц, не привлеченных к участию в деле, заинтересованности в исходе дела само по себе не наделяет их правом на обжалование судебного акта.

Таким образом, жалобу лица, не участвующего в деле - Зиненко Е.Н, следует оставить без рассмотрения по существу, поскольку оспариваемыми судебными актами непосредственно права и обязанности заявителя не затрагиваются.

Обсудив доводы кассационной жалобы ДПК "Экопоселение Кушма", Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены обжалуемого определения суда апелляционной инстанции.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Судами установлено, что Дачный потребительский кооператив "Экопоселение Кушма", расположенный по адресу: Пермский край, г. Чусовой, район села Успенка, урочище Кушма с 19.06.2006г. является некоммерческой организацией, основанной на членстве, учрежденной гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения дачного хозяйства и осуществления деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных Уставом, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов (л.д.167-193 том 1).

Границы ДПК "Экопоселение Кушма" были определены и внесены в государственный кадастр недвижимости в 2008 году по результатам проведения кадастровых работ и были определены границами земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", который в настоящее время, в связи с его разделением в 2009 году на 41 земельный участок с кадастровыми номерами с "данные изъяты", переданными в дальнейшем в пользование членам кооператива, в том числе административным истцам Каменских Л.П. и Саратцевой Р.В, находится в архивном статусе.

В настоящее время ДПК "Экопоселение Кушма" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель - земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного строительства - для садоводства площадью 466 715 кв.м, расположенный по адресу: Пермский край, Чусовской район, ТОО "Успенское", р-н с. Успенка, урочище "Кушма", что подтверждается копией кадастрового дела объекта недвижимости (л.д. 194-226 том 1) выпиской из ЕГРП (л.д. 117-122 том 1). Указанный земельный участок являлся ранее учтенным и состоит на кадастровом учете с 15.05.2015г. В государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о координатах характерных точек местоположения границ земельного участка истца.

Административный истец Саратцева Р.В. с 11.04.2014 года является собственником земельного участка площадью 10 925 кв.м категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием: для садоводства, с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в Чусовском районе, ТОО "Успенское", р-н с. Успенка, урочище "Кушма", земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и поставлен на кадастровый учет 24.07.2009.

Административный истец Каменских Л.П. с 11.04.2014 года является собственником земельного участка площадью 44309 кв.м категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием: для садоводства, с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в Чусовском районе, ТОО "Успенское", р-н с. Успенка, урочище "Кушма", земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и поставлен на кадастровый учет 24.07.2009.

До 2015 г. Саратцева Р.В. и Каменских Л.П. являлись членами ДПК "Экопоселение Кушма".

18 сентября 2017 г. глава администрации Никифоровского сельского поселения утвердил Проект планировки территории дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма" путем постановки подписи и печати на титульном листе проекта.

В Проекте планировки, а именно в части III Проекта межевания приведена таблица N 3, согласно которой сформированы земельные участки общего пользования (дороги), в том числе из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" сформировано 925 кв.м земель общего пользования, из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" сформировано 1 860 кв.м земель общего пользования.

Разрешая спор, суд первой инстанции установил, что оспариваемый Проект планировки был принят с нарушением предусмотренного законодательством порядка его принятия и за пределами компетенции органа местного самоуправления сельского поселения. Вместе с тем суд установив, что впоследствии при формировании участков общего пользования административные истцы отказались выделять часть своих земельных участков под дороги в силу чего земельные участки, принадлежащие административным истцам, не изменились, пришел к выводу о необходимости отказа в иске по причине отсутствия нарушения прав административных истцов.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводом городского суда о наличии нарушений установленного законом порядка принятия нормативного правового акта. При этом суд установив, что оспариваемым проектом планировки по существу предусмотрено изъятие части земельных участков у их собственников в отсутствие согласия собственников на такое изъятие и при отсутствии установленных законом оснований изъятия пришел к выводу о несоответствии оспариваемого акта требованиям действующего законодательства в указанной части.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Выводы судебных инстанций о нарушении порядка принятия и опубликования оспариваемого проекта планировки, а так же издания его за пределами компетенции администрации сельского поселения подателем жалобы не оспаривается, в силу чего проверка правильности применения норм материального права в указанной части судом кассационной инстанции не производится.

Довод подателя жалобы об отсутствии у оспариваемого документа - "Проект планировки территории дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма" статуса нормативного правового акта, основан на ошибочном понимании норм действующего законодательства.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного суда РФ N 50) к признакам, нормативного правового акта относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов) (абз. 3 пункта 2 постановления Пленума Верховного суда РФ N 50).

В силу положения пункта 1 статьи 32 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта), организация и застройка территории садоводческого или дачного некоммерческого объединения, раздел земельного участка, предоставленного соответствующему объединению, осуществляются на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории.

Подготовка и утверждение проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и согласно требованию статьи 46 названного Кодекса предусматривает последовательное принятие решений о подготовке документации по планировке территории, рассмотрения и опубликования подготовленного проекта, а так же его утверждения соответствующим органом местного самоуправления.

Несоблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта, принятие его с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, по смыслу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного суда РФ N 50 не изменяет статуса оспариваемого документа как нормативного правового акта, а свидетельствует о наличии оснований для признания данного акта недействующим.

Обратные доводы подателя кассационной жалобы противоречат содержанию вышеуказанных норм действующего законодательства.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории.

В силу части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется для:

1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков.

Системное толкование норм вышеизложенных положений градостроительного законодательства и Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" свидетельствует о наличии у оспариваемого правового акта обязательных к исполнению членами кооператива положений, касающихся организации и застройки территории кооператива, а так же определения местоположения границ образуемых земельных участков.

В силу пункта 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

По смыслу пункта 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения своим имуществом принадлежит исключительно его собственнику.

Положения статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность изъятия земельных участков у их собственников для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях по основаниям, связанным, в частности, со строительством, реконструкцией автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Вместе с тем формирование земельных участков общего пользования в целях размещения проездов по территории дачного потребительского кооператива к исключительным случаям, при которых допускается возможность изъятия земельных участков у их собственников, не относится.

Установив, что оспариваемым проектом планировки предусмотрено формирование земель общего пользования в целях размещения дорог за счет земельных участков, находящихся в частной собственности истцов и, тем самым, по существу предусмотрено изъятие части земельных участков у их собственников, суды пришли к верному выводу о несоответствии оспариваемого документа вышеуказанным нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Выводы суда, изложенные в обжалованном судебном акте, соответствуют обстоятельствам административного дела. Нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судом не допущено.

При таких обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда подлежит оставлению без изменения, так как предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены или изменения в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

кассационную жалобу Зиненко Елизаветы Николаевны оставить без рассмотрения по существу.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 марта 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Дачного потребительского кооператива "Экопоселение Кушма" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 30.10.2020 г.

Председательствующий

Судьи