Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 8а-19491/2020[88а-778/2021-(88а-19841/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П, Печенкиной Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 08 июля 2020 года, вынесенное по административному делу N2а-673/2020 по административному иску Микрюкова Николая Михайловича к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области о признании незаконным предписания.

заслушав доклад судьи Ермолаевой Л.П, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Микрюков Н.М. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (далее - Управление Росреестра), государственному инспектору Свердловской области по использованию и охране земель Тархановой К.Н. (далее - государственный инспектор Тарханова К.Н.) о признании незаконным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 10 сентября 2019 года N 113.

В обоснование требований указано, что по результатам проведенной проверки Микрюков Н.М. не привлечен к административной ответственности за нарушение требований земельного законодательства, что исключает возможность вынесения предписания. Здание на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" введено в эксплуатацию и поставлено на кадастровый учет под контролем и с ведома уполномоченных должностных лиц в лице Администрации города Екатеринбурга, Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области, Управления Росреестра по Свердловской области. При проведении проверки государственный инспектор вышел за пределы ее предмета, поскольку из содержания акта обследования от 05 июля 2019 года N 58 и задания органа государственного надзора следует, что предметом внеплановой проверки являлся земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" а не с кадастровым номером "данные изъяты". Приходя к выводу, что зданием занята часть земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", государственный инспектор Тарханова К.Н. не указала, какие документы, данные публичной кадастровой карты, были использованы при обследовании земельного участка. Фактически границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" здание не пересекает. Государственным инспектором не учтены погрешности в площади земельных участков, отраженные в ЕГРН. Предписание является неисполнимым, поскольку содержит неконкретные требования.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом первой инстанции привлечены ООО "УК "Чкаловское", Сафронова М.В.

Решением Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга от 18 февраля 2020г. административный иск Микрюкова Николая Михайловича оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 08 июля 2020 года, решение суда первой инстанции отменено, предписание государственного инспектора Свердловской области по использованию и охране земель Тархановой Ксении Николаевны об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 10 сентября 2019 года N 113 признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность восстановить нарушенные права Микрюкова Николая Михайловича.

В кассационной жалобе, Управление Росреестра просит отменить состоявшиеся судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

Ссылаясь на положения пунктов 74, 76, 77, 98 Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора указывает на наличие у должностных лиц Росреестра полномочий при проведении проверок устанавливать соответствие площади земельного участка, площади, указанной в ЕГРН и правоустанавливающих документах, и соответствия местоположения характерных точек границ земельного участка, сведениям о их местоположении в Едином государственном реестре недвижимости. Кроме того указывает, что осуществление производства по делу об административном правонарушении предусмотренном ст. 7.1 КоАП Российской Федерации в силу ст. 131 Административного регламента является самостоятельной мерой реагирования на выявленное нарушение и не предусмотрено в качестве первоочередной меры по отношению к предписанию. Полагает, что предписание вынесено в рамках предоставленных должностным лицам Росреестра полномочий по осуществлению государственного земельного надзора и при наличии явного нарушения требований действующего земельного законодательства, в силу чего вывод суда о незаконности предписания является ошибочным.

В суде кассационной инстанции представитель Управления Росреестра Лобов Я.А. на удовлетворении кассационной жалобы настаивал по приведенным в жалобе основаниям.

Административный истец Микрюков Н.М. и его представитель Битюков А.О. с доводами жалобы не согласились, полагая обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Иные участвующие в деле лица в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных надлежащим образом о судебном заседании.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что судом апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, на основании устного обращения Сафроновой М.В. по факту использования придомовой территории многоквартирного дома по ул. "данные изъяты" (земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты") объектов капитального строительства, принадлежащих Микрюкову Н.М, проведено внеплановое административное обследование объекта земельных отношений - земельного участка с кадастровым номером 66:41:0501065:54, относящегося к категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием - под здание торгово-выставочного центра.

По итогам административного обследования земельного участка составлен акт от 05 июля 2019 года, содержащий описание выявленных нарушений требований земельного законодательства. Согласно акту установлено превышение площади используемого земельного участка, использование "данные изъяты" кв.м земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" под размещение здания с кадастровым номером "данные изъяты" с юго-западной стороны земельного участка с кадастровым номером: 66:41:0501065:54.

В связи с выявлением признаков административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), на основании мотивированного представления государственного инспектора Тархановой К.Н. 14 августа 2019 года заместителем руководителя Управления Рореестра по Свердловской области "данные изъяты" вынесено распоряжение о проведении внеплановой документарной выездной проверки в отношении Микрюкова Н.М. с целью установления признаков нарушения земельного законодательства.

По итогам проверки в отношении Микрюкова Н.М. 10 сентября 2019 года вынесено предписание N113, обязывающее административного истца оформить правоустанавливающие документы на часть земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м, используемое под зданием с кадастровым номером "данные изъяты", или освободить ее.

Ссылаясь на возведение объекта недвижимости в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства на основании выданных разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, а так же указывая на отсутствие привлечения его к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, административный истец обратился в суд с настоящим требованием.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции пришел к выводу о законности предписания, указав, что нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре) в действиях должностных лиц Управления, допущенных в ходе проведения проверки, не усматривается доказательств обратного административным истцом не представлено.

Отменяя решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга, судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда приняла во внимание доводы административного истца о том, что производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в отношении него не возбуждалось, в силу чего вина Микрюкова Н.М. в самовольном занятии земельного участка не подтверждена. Кроме того суд сослался на отсутствие в материалах проверки заключения кадастрового инженера, подтверждающего факт самовольного занятия земельного участка. Указав на неверное распределение судом первой инстанции бремени доказывания, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности выданного органом государственного земельного надзора предписания.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает указанные выводы суда апелляционной инстанции ошибочными, сделанными без учета следующих положений действующего законодательства.

Пунктом 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В силу подпункта 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ земельное законодательство основывается, в том числе, на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Статьей 71 Земельного кодекса РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 утверждено Положение о государственном земельном надзоре, устанавливающее порядок осуществления такого надзора (далее - Положение о надзоре).

Согласно п. 2 Положения о надзоре Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и её территориальными органами.

В силу п. 3 Положения о надзоре Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы среди прочего осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении плановых и внеплановых проверок, включая порядок уведомления проверяемого лица о проведении проверки, устанавливаются административными регламентами (пункт 12 Положения о надзоре).

Приказом Росреестра от 18.06.2019 N П/0240 утвержден Административный регламент осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора (далее - Административный регламент).

Пунктами 76, 97 Административного регламента определено, что по результатам проверки должностным лицом Росреестра, проводящим проверку, составляется акт проверки.

Подпунктом 5 пункта 7 Административного регламента предусмотрено право уполномоченного должностного лица Росреестра при осуществлении государственного земельного надзора выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Из акта проверки от 10.09.2019 N03/246 следует, что Микрюковым Н.М. без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав в целях размещения части принадлежащего ему нежилого здания дополнительно используется территория смежного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м.

Данное обстоятельство установлено государственным инспектором по использованию и охране земель путем установления местоположения характерных точек границ проверяемого земельного участка посредством использования поверенных геодезических приемников "Торсоп Hiper SR" с последующей обработкой полученных данных специализированным программным комплексом "Topocad 14").

В силу статьи 25 Земельного кодекса РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено отсутствие у Микрюкова Н.М. прав на дополнительно используемый земельный участок площадью "данные изъяты" кв.м, что свидетельствует о не соблюдении указанным лицом требований земельного законодательства, за нарушение которых ст. 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что вынесенное государственным инспектором Свердловской области по использованию и охране земель предписание от 10 сентября 2019 N113 отвечает требованиям действующего законодательства и не могло быть признано незаконным.

Ссылка суда апелляционной инстанции на обстоятельства того, что в отношении Микрюкова Н.М. не возбуждалось производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ не имеет правового значения для оценки законности вынесенного предписания т.к. возбуждение производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном названной статьей, согласно ст. 131 Административного регламента является самостоятельной мерой реагирования на выявленное правонарушение. Не применение органом государственного надзора соответствующей меры реагирования не ограничивает предусмотренных подпунктом 5 пункта 7 Административного регламента прав уполномоченного должностного лица Росреестра на выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в результате проверки нарушений земельного законодательства.

Довод об отсутствии в материалах дела заключения кадастрового инженера, подтверждающего факт самовольного занятия земельного участка и неверном распределении судом первой инстанции бремени доказывания, не основан на нормах законодательства, регламентирующего полномочия государственного инспектора по использованию и охране земель при проведении проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора.

Согласно пункту 74 Административного регламента при проведении плановой выездной проверки должностные лица Росреестра, в том числе, осуществляют: обмер границ проверяемого земельного участка; определение местоположения характерных точек границ проверяемого земельного участка и устанавливают: соответствие площади земельного участка площади, указанной в Едином государственном реестре недвижимости и в правоустанавливающих документах; соответствие местоположения характерных точек границ земельного участка сведениям об их местоположении в Едином государственном реестре недвижимости.

Тем самым действия по установлению характерных точек границ проверяемого объекта земельных отношений произведены государственным инспектором в рамках осуществления предоставленных ему полномочий с использованием соответствующей аппаратуры. Оснований для критической оценки установленных должностным лицом органа государственного земельного надзора сведений, указанных в акте проверки, у суда апелляционной инстанции не имелось.

Доказательств, опровергающих обоснованность указанных сведений, административным истцом не представлено.

При названных обстоятельствах оснований для отмены принятого судом первой инстанции решения не имеется, в силу чего апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда подлежит отмене, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 08 июля 2020 года отменить.

Решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга от 18 февраля 2020г. оставить в силе.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 27.01.2021 г.

Председательствующий

Судьи