Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2021 г. по делу N 8а-19817/2020[88а-1052/2021-(88а-20121/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Савельевой Л.А.

судей Чирковой Т.Н, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 мая 2020 года по административному делу N 3а-71/2019 по административному иску муниципального унитарного предприятия "Производственное объединение водоснабжения и водоотведения" города Челябинска (далее - МУП "ПОВВ") о признании нормативного правового акта не действующим.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя административного ответчика Криволаповой М.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на ее доводы представителей административного истца Амерхановой Е.В, Прокопьевой Г.С, заключение прокурора Павловой О.А, полагавшей судебные акты отмене не подлежащими, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее - Министерство) от 6 декабря 2018 года N 80/47 утверждены производственные программы МУП "ПОВВ" согласно приложениям 1, 2, 4 (пункт 1); установлены тарифы на питьевую воду, водоотведение и долгосрочные параметры регулирования тарифов для МУП "ПОВВ" на 2019-2023 годы согласно приложениям 3, 5 (пункт 2). Тарифы, установленные в пункте 2, действуют согласно календарной разбивке, указанной в приложениях 3, 5 (пункт 3).

Данный нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке.

МУП "ПОВВ" является гарантирующей организацией и оказывает услуги в сфере холодного водоснабжения, водоотведения на территории города Челябинска и Сосновского муниципального района Челябинской области по тарифам, установленным органом регулирования.

Предприятие обратилось в суд с уточненным административным иском о признании постановления от 6 декабря 2018 года N 80/47 не действующим с даты принятия, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 07 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основам ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правилам регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406 (далее -Основы ценообразования, Правила регулирования), Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э (далее - Методические указания N 1746-э), Методическим указаниям по расчету потерь горячей, питьевой, технической воды в централизованных системах водоснабжения при ее производстве и транспортировке, утвержденным приказом Минстроя России от 17 октября 2014 года N 640/пр (далее - Методические указания N 640/пр) и на нарушение своих прав в результате установления экономически необоснованных тарифов вследствие неправильного определения объемов отпуска воды, приема сточных вод, расходов на текущий и капитальный ремонт, на оплату труда персонала и отчислений на социальные нужды, на арендую плату, на уплату водного налога.

Решением Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года постановление от 6 декабря 2018 года N80/47 признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу. На Министерство возложена обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт, опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение 1 месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 мая 2020 года указанный судебный акт изменен в части порядка опубликования сообщения о принятии решения по настоящему делу. На Министерство возложена обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании - газете "Южноуральская панорама", в котором было опубликовано оспариваемое постановление. В остальной части этот судебный акт оставлен без изменения.

В поданной 04 декабря 2020 года кассационной жалобе, срок для подачи которой восстановлен определением судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2020 года, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, Министерство просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и оставить требования истца без удовлетворения.

МУП "ПОВВ" представлены письменные возражения на кассационную жалобу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения участников процесса и заключение прокурора, полагавшего принятые по делу судебные акты законными и отмене не подлежащими, судебная коллегия приходит к следующему.

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме при соблюдении необходимого порядка, доведен до сведения неопределенного круга лиц и не может быть признан не действующими по мотиву нарушения процедуры принятия, опубликования и введения его в действие.

Вместе с тем, суды пришли к выводу, что постановление от 6 декабря 2018 года N 80/47 противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, регулирующим правоотношения о ценообразовании в сфере водоснабжения и водоотведения, в силу чего подлежит признанию не действующим.

Регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Законом о водоснабжении и водоотведении, Основами ценообразования, Правилами регулирования, Методическими указаниями N1746-э.

В соответствии со статьей 32 Закона о водоснабжении и водоотведении расчет тарифов на водоснабжение и водоотведение осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, которая может быть рассчитана одним из методов, предусмотренных названной статьей, в том числе методом индексации.

Согласно пункту 29 Основ ценообразования тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду, водоотведение, транспортировку холодной воды, на транспортировку сточных вод устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды (объема принятых сточных вод). Указанные объемы рассчитываются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.

Установление тарифов методом индексации, который был применен в данном случае, регулируется разделом IX Основ ценообразования и разделом VII Методических указаний N 1746-э.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, вопреки мнению автора жалобы, возложена на административного ответчика - в данном случае на Министерство (часть 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к правомерному выводу о том, что при расчете планируемых объемов воды, отпускаемой (планируемой к отпуску) абонентам, объема принятых сточных вод на 2019 года Министерством было допущено нарушение Основ ценообразования и Методических указаний N 1746-э, выразившееся в использовании плановых показателей темпов изменения объемов реализации услуг населению, установленных на 2017 год.

Пунктом 5 Методических указаний N 1746-э определены формулы для расчета объема воды, отпускаемой абонентам (планируемой к отпуску), которые включают такие переменные, как объем воды, отпускаемой абонентам (планируемой к отпуску) в году, предшествующему году, в котором устанавливается тариф; расчетный объем воды, отпускаемый новым абонентам, подключившимся к централизованной системе водоснабжения в году, на который устанавливается тариф, за вычетом потребления воды абонентам, водоснабжение которых прекращено (планируется прекратить); планируемое в году, на который устанавливается тариф, изменение (снижение) объема воды, отпускаемой гарантирующей организацией абонентам по отношению к предшествующему году, связанное с изменением нормативов потребления воды; темп изменения (снижения) потребления воды.

Расчет объема принятых сточных вод на очередной год согласно пункту 8 Методических указаний N 1746-э осуществляется в соответствии с формулами (1) и (1.1) с использованием данных о фактическом объеме принимаемых сточных вод и динамики объема принимаемых сточных вод за последние 3 года, а также информации об объеме сточных вод, принимаемых от новых абонентов, объекты которых подключены (планируется подключить) к централизованной системе водоотведения, и информации об объеме сточных вод, принимавшемся от абонентов, водоотведение которых прекращено (планируется прекратить).

Проанализировав пункт 29 Основ ценообразования, пункты 4, 5, 8 Методических указаний N 1746-э, в соответствии с которыми расчетный (плановый) объем отпуска воды, объема сточных вод определяется с учетом фактического объема отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный период, суды правомерно отклонили доводы административного ответчика о том, что определение значения i-года в Методических указаниях не дается, потому показатель Qi-2 в формуле пункта 5 Методических указаний N1746-э может определяться как показатель объема услуги, планируемого к отпуску в году, двумя годами ранее отчетного.

Судами на основании анализа материалов тарифного дела и нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, правильно выявлены методологические нарушения при расчете Министерством расходов воды на хозяйственно-бытовые нужды при её транспортировке, поскольку объем поднятой воды рассчитан административным ответчиком с учетом расходов на технологические нужды и потерь воды, принятых на уровне фактических за 2017 год.

Порядок расчета потерь и расходов воды при ее производстве и транспортировке определен Методическими указаниями N640/пр, которые подлежат обязательному применению в целях обоснования баланса водоотведения при установлении тарифов.

В соответствии с пунктами 3.1 -3.4. Методических указаний N 640/пр расходы воды при транспортировке включают в себя расходы воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке, к которым относятся расходы на хозяйственно-бытовые нужды организации, осуществляющей горячее и холодное водоснабжение, в случае отбора воды на такие нужды после приборов учета, учитывающих подачу воды в распределительную сеть.

Расчетный способ учета расходов воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке с использованием формулы пункта 4.1. Методических указаний N 640/пр предполагает применение в расчете корректных показателей объемов воды, поданной в сеть, и объема отпуска воды.

Поскольку административным ответчиком расчет объема отпуска осуществлен без применения данного нормативного правового акта, а фактически заявленный МУП "ПОВВ" объем немотивированно уменьшен до уровня фактических данных 2017 года, этот расчет не мог быть признан экономически обоснованным.

Забор воды из водных объектов является объектом налогообложения водным налогом в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации. При этом налоговая база определяется как объем воды, забранный из водного объекта (статья 333.10 названного кодекса). Поэтому суды правильно исходили из того, что величина расходов на уплату водного налога в тарифе на питьевую воду является производной от показателя планового объема отпуска воды, и вследствие его неправильного определения не может быть признана экономически обоснованной.

Доводы о фактическом размере уплаченного налога для проверки нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля правового значения не имеют.

Пунктом 74 Основ ценообразования предусмотрено, что при установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.

Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение электрической энергии и топлива (пункт 58 Основ ценообразования).

Пунктом 19 Методических указаний N 1746-э предусмотрено, что расходы регулируемой организации на приобретение используемых ею для производственных нужд сырья и материалов рассчитываются как сумма расходов по каждому виду сырья и материалов, являющихся произведением плановых (расчетных) цен на сырье и материалы, и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов.

Расходы предприятия по статье "Горюче-смазочные материалы" определены органом регулирования путем индексации фактических расходов МУП "ПОВВ" за 2017 год на индексы потребительских цен на 2018, 2019 годы по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года.

Суды пришли к аргументированному и обоснованному выводу о том, что расходы по данной статье в тарифе на водоотведение не являются экономически обоснованными, поскольку они подлежат определению исходя из фактического объема расхода топлива, масел, смазок за 2017 год, документально подтвержденного отчетностью МУП "ПОВВ", и цен 2019 года, рассчитанных путем применения ИПЦ 2018, 2019 годов к фактической цене 2017 года, на все виды деятельности, с распределением расходов в соответствии с Методикой распределения затрат в разрезе структурных подразделений пропорционально расходам на оплату труда, а затем по статьям затрат - пропорционально выручке.

Разрешая доводы об экономической необоснованности тарифа в части расходов МУП "ПОВВ" на текущий ремонт, на оплату труда и отчисления на социальные нужды, на арендую плату и иные расходы, суд первой инстанции положил в основу своих выводов, помимо иного, заключение судебной экспертизы, выполненной комиссией экспертов из Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ "Высшая школа экономики".

В соответствии с абзацем 2 пункта 25 Правил регулирования решения правления (коллегии) органа регулирования принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.

Согласно пункту 30 Правил регулирования орган регулирования тарифов отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями не подтверждена.

Поскольку заключение судебной экспертизы в части расходов МУП "ПОВВ" на текущий ремонт, на оплату труда и отчисления на социальные нужды, на арендую плату выполнено с учетом дополнительно представленных документов, которыми орган регулирования не располагал по причинам, зависящим от МУП "ПОВВ", суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что заключение экспертов в соответствующей части не может быть положено в основу выводов суда, а потому признал их ошибочными в данной части.

В этой связи на основании пунктов 22, 51 Основ ценообразования, пункта 16 Методических указаний N 1746-э, пункта 17 Правил регулирования, признан ошибочным вывод о неправильном определении органом регулирования расходов на текущий ремонт, поскольку представленные МУП "ПОВВ" в тарифное дело документы по расчету затрат на текущей ремонт имеют недостатки, не содержат необходимого обоснования, в том числе в части заключения договоров подряда без проведения конкурсных процедур.

По тем же основаниям суд апелляционной инстанции признал верными расчеты регулирующего органа на оплату труда и отчисления на социальные нужды и на аренду имущества в тарифах на питьевую воду и водоотведение.

Судебной коллегией суда апелляционной инстанции правомерно учтено, что заключение судебной экспертизы и, как следствие, выводы суда первой инстанции, в этой части основаны на дополнительно представленных обосновывающих материалах, которые в тарифное дело не предоставлялись, а также на нормах Отраслевого тарифного соглашения, не действующих на момент принятия постановления.

В части выводов об экономической обоснованности расходов МУП "ПОВВ" на текущий ремонт, на оплату труда и отчисления на социальные нужды, на арендую плату выводы суда апелляционной инстанции лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

При этом, несмотря на ошибочность отдельных выводов, суд первой инстанции пришел к правильному по существу выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, о том, что административным ответчиком тариф установлен с нарушением требований законодательства и не отвечает требованиям экономической обоснованности.

Согласно части 1 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Принципы и порядок расчета, утверждения и применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях определены Основами формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 400.

Установленные ограничения роста платы граждан за коммунальные услуги относятся к совокупному платежу за все коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление). Рост размера платы граждан по каждому виду коммунальных услуг может составить величину, отличную (большую или меньшую) от утвержденных показателей.

Из экспертного заключения административного ответчика не следует, что какие-либо экономически обоснованные расходы не были учтены органом регулирования в связи с ограничением роста платы граждан на период регулирования и, следовательно, будут учтены в необходимой валовой выручке регулируемой организации в последующих периодах регулирования с учетом процентов и инфляции.

Мотивированный расчет превышения предельных индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в материалы дела не представлен, в экспертном заключении такой экономический анализ не содержится.

При таких обстоятельствах ссылки органа регулирования на уменьшение необходимой валовой выручки по этому основанию не могут быть признаны обоснованными.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений в кассационном порядке.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 мая 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 21 января 2021 года.

Председательствующий

Судьи