Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 г. по делу N 66а-29/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В.

при секретаре Кузьминой К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-145/2020 по административному исковому заявлению Зайцевой Нэлли Алексеевны об оспаривании нормативно-правового акта Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59, в части включения земельных участков кадастровый номер N, кадастровый номер N, кадастровый номер N в функциональную зону "Зона отдыха", по апелляционной жалобе Зайцевой Нэлли Алексеевны на решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя административного истца Андреева А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 утвержден Генеральный план муниципального образования "Светлогорский городской округ" (далее - Генеральный план).

Данный нормативный правовой акт опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 февраля 2020 года за номером 3900202002170007.

Зайцева Н.А, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 21 952 кв.м, N площадью 12 623 кв.м, N площадью 1 785 кв.м, расположенных по адресу: "адрес", из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений" обратилась в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части отнесения названных земельных участков к функциональной зоне "Зона отдыха" согласно графическому материалу "Карта функциональных зон городского округа" (1.3).

В обоснование заявленных требований указала, что согласно выданным градостроительным планам земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне Ж 2.2 - зона застройки малоэтажными жилыми домами; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне 01.3 - зона делового, общественного и коммерческого назначения; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне Р - зона рекреационного назначения и данное территориальное зонирование установлено Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 22 декабря 2012 года N 94.

В то время как в соответствии с Картой функциональных зон, являющейся составной частью Генерального плана, названные выше земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона отдыха", которая согласно разделу 5.15 Генерального плана предназначена для размещения детских оздоровительных учреждений, оздоровительно-спортивных лагерей, детских круглогодичных спортивно-оздоровительных центров, пляжей, полей для гольфа и иных объектов отдыха и туризма.

Полагает, что при установлении функциональной зоны, вопреки положениям статей 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не учтены существующие территориальные зоны, материалы по обоснованию Генерального плана (текстовая часть) содержат недостоверные сведения о функциональном зонировании территории; административным ответчиком нарушена процедура проведения общественных обсуждений Генерального плана, поскольку заключение об их итогах опубликовано ранее окончания их проведения, что нарушает права и законные интересы административного истца как собственника земельных участков.

Решением Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с постановленным решением, Зайцева Н.А. подала апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять по делу новый, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями Администрации муниципального образования "Светлогорский городской округ", Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц с применением систем видеоконференц-связи.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что на основании договора купли-продажи от 28 августа 2013 года, зарегистрированного 17 сентября 2013 года, Зайцева Н.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений", расположенных по адресу: "адрес", отнесенных оспариваемым нормативным правовым актом к функциональной зоне "Зона отдыха".

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) вопросы утверждения генеральных планов городских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих городских поселений. Данные вопросы являются вопросами местного значения. Генеральный план утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 1, Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что документ территориального планирования муниципального образования "Светлогорский городской округ" утвержден уполномоченным органом, с соблюдением процедур, официально опубликован в установленном порядке.

По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена исходя из следующего.

Градостроительным кодексом Российской Федерации регламентируется, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24); представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (пункт 13 статьи 24).

В соответствии с частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

В силу частью 4 названной статьи процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Как следует из материалов административного дела, 8 июля 2019 года проект генерального плана был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования и письмом от 9 июля 2019 года направлен в администрацию муниципального образования "Светлогорский городской округ" для организации и проведения общественных обсуждений. Постановлением муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 15 июля 2019 года N 601 определены срок и место проведения общественных слушаний по проекту генерального плана, а также место размещения и срок экспозиции.

Так, срок проведения экспозиции был установлен с 25 июля по 2 сентября 2019 года включительно, проведения общественных слушаний - с 18 июля по 12 сентября 2019 года, срок приема предложений и замечаний участников общественных обсуждений был установлен по 2 сентября 2019 года.

Оповещение об этом было опубликовано в газете "Вестник Светлогорска", N 27 (676).

Судом первой инстанции также установлено, что предусмотренные законом этапы общественных обсуждений генерального плана были соблюдены, предложения и замечания по проекту принимались по 2 сентября 2019 года включительно.

Из протокола общественных обсуждений и журнала регистрации предложений и замечаний следует, что Зайцева Н.А. ни с предложениями, ни с замечаниями по проекту генерального плана в рамках общественных обсуждений не обращалась.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административного истца на участие в публичных слушаниях по проекту Генерального плана и получения дополнительной информации, материалы дела не содержат.

Учитывая приведенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оснований полагать, что права Зайцевой Н.А. были нарушены в связи с несоблюдением процедуры общественных слушаний, не имеется.

6 сентября 2019 года было оформлено и подписано заключение о результатах общественных обсуждений, которое опубликовано в газете "Вестник Светлогорска", N 35 (684). 27 декабря 2019 года проект согласован с Минэкономразвития России составлено и подписано сводное заключение. В период с 27 января по 3 февраля 2020 года проект постановления об утверждении генерального плана был размещен на официальном сайте Правительства Калининградской области в сети "Интернет" для публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы, в ходе которых замечания на проект нормативного правового акта не поступали.

Судебная коллегия также отмечает, что как федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, так и нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие данные правоотношения, не исключают возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Закона о местном самоуправлении следует, что публичные слушаний как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты.

При этом повторное направление на публичные слушания откорректированных документов территориального планирования и градостроительного зонирования по результатам согласования с государственными органами, органами исполнительной власти, учета мероприятий, предусмотренного документами территориального планирования субъекта Российской Федерации градостроительным законодательством не предусмотрено.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о невозможности использования земельных участков в соответствии с установленным видом разрешенного использования подлежат отклонению, так как не свидетельствует о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части Правилам землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденными решением городского Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, правового значения не имеют, поскольку в силу прямого указания градостроительного законодательства именно правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану, а не наоборот.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирования территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Оспариваемым в части Генеральным планом принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона отдыха".

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что в соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденным решением городского Совета депутатов муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 27 сентября 2011 года N 55, названные выше земельные участки располагались в функциональной зоне "Детские оздоровительные лагеря".

В 2018 году Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на основании заявлений Зайцевой Н.А. были подготовлены градостроительные планы земельных участков, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Ж2.2 - зона застройки малоэтажными домами; земельных участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне О1.3 - зона делового, общественного и коммерческого назначения; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне Р - зона рекреационного назначения.

Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9); правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны часть 1 статьи 36), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30).

В то же время положения части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 названного выше кодекса устанавливают принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Проанализировав приведенные выше положения, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым не может не согласиться судебная коллегия, что несоответствие действующего в настоящее время градостроительного регламента, установленного Правилами землепользования и застройки, Генеральному плану не свидетельствует о его незаконности.

Также судом первой инстанции обоснованного учтено, что существующее разрешенное использование земельных участков - для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений - соответствует функциональной зоне, установленной как прежним Генеральным планом, так и действующим, в виду чего нарушения прав собственника земельных участков принятием оспариваемого нормативного акта не усмотрел.

Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что, как следует из представленных административным истцом в материалы настоящего дела градостроительных планов спорных земельных участков, в их границах расположены нежилые здания, такие как спальные корпуса, домики начальника лагеря, столовые, медпункты, банно-прачечные комбинаты, клубы, в то время как пункт 5.15 текстовой части Генерального плана предусматривает размещение в "Зоне отдыха" детских оздоровительных учреждений, оздоровительно-спортивных лагерей, детских круглогодичных спортивно-оздоровительных центров, пляжей, полей для гольфа и иных объектов отдыха и туризма.

Оценив приведенные выше доказательства суд первой инстанции пришел к верному выводу, что ввиду отсутствия противоречия между оспариваемым нормативным правовым актом и законодательством, имеющим большую юридическую силу, отсутствия нарушения права административного истца, административные исковые требования удовлетворению не подлежат.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с данными выводами суда.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Зайцевой Нэлли Алексеевны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи О.Н. Ефремова

И.В. Селиверстова