Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 8а-29030/2020[88а-1640/2021-(88а-28533/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В, с участием прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела кассационную жалобу ООО "Кавказ" на решение Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 года по административному исковому заявлению ООО "Кавказ" к Совету Выселковского сельского поселения Выселковского района, Совету муниципального образования Выселковский район о признании недействующим Правил землепользования и застройки, Генерального плана Выселковского сельского поселения Краснодарского края.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ООО "Кавказ" (далее - Общество) обратилось в Краснодарский краевой суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки Выселковского сельского поселения Выселковского района, утвержденных решением "данные изъяты" от 4 февраля 2011 года N в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне "производственная деятельность"/ "зона производственного и коммунально-складского назначения" (ПР 300), зоне "земельные участки (территории) общего пользования"/"природных территорий" (ПТЗ 1101), а также зоне "транспортных коридоров" (ТЗ 506); земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в исходных (до раздела) границах, в которых в настоящее время расположены земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" и "данные изъяты", к территориальной зоне "производственная деятельность"/"зона производственного и коммунально-складского назначения" (ПР 300), зоне "ритуальная деятельность"/"ритуального назначения" (СН3/СЗН 801), а также "зоне сельскохозяйственного использования"/"сельскохозяйственных угодий" (СХЗ 701); недействующим Генерального плана Выселковского сельского поселения Выселковского района, утвержденного решением "данные изъяты" от 25 марта 2020 года N в части: земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне "зона производственного и коммунально-складского назначения", зоне с особыми условиями использования "СЗЗ объектов специального назначения", а также непоименованной зоне, по своему расположению совпадающей с территориальной зоной "транспортных коридоров"; земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в исходных (до раздела) границах, в которых в настоящее время расположены земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" и "данные изъяты", к функциональной зоне "зона производственного и коммунально-складского назначения", функциональной "зоне инженерной инфраструктуры", а также зоне

с особыми условиями использования "СЗЗ объектов специального назначения".

В обоснование требований Общество указало, что является арендатором земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" и ему было отказано в приобретении указанных участков в собственность за плату. По сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности спорные участки находятся в нескольких территориальных и функциональных зонах, что противоречит положениям земельного и градостроительного законодательства.

Решением Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), Генеральный план Выселковского сельского поселения Выселковского района (далее - Генплан) приняты в соответствии с действующим законодательством, определяющим процедуру их принятия и опубликования.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 года решение Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 октября 2020 года, Общество ставит вопрос об отмене решения Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 года. Как указывает заявитель, оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний по внесенным 2 августа 2018 года в ПЗЗ изменениям, а также информационный материал к ним на сайте муниципального образования Выселковский район не опубликованы. Ссылается на нарушение части 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку сообщение о подготовке проекта не опубликовано главой администрации по настоящее время. Также обращает внимание на то, что изменения, внесенные в ПЗЗ 2 августа 2018 года, как и первоначальная редакция ПЗЗ, не размещены на сайте федеральной государственной информационной системы территориального планирования. Считает, что аналогичные нарушения допущены администрацией муниципального образования Выселковский район (далее - администрация) при утверждении Генплана Выселковского сельского поселения. Полагает, что суд освободил административных ответчиков от обязанности доказывания соблюдения процедуры принятия изменений в ПЗЗ и их опубликования. По мнению Общества, суд неправильно применил нормы материального права о возможности установления в пределах одного земельного участка нескольких территориальных и функциональных зон.

Определением судьи от 9 ноября 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В отзыве на кассационную жалобу администрация выражает несогласие с доводами жалобы.

Заслушав доклад, выслушав объяснения представителя Общества Суслова А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя администрации, Совета муниципального образования Выселковский район Мурадову О.К, возражавшую против доводов жалобы, прокурора Стрелковского С.Н, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что Общество на основании договоров от 27 февраля 2009 года, заключенных с администрацией, является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в границах Выселковского сельского поселения.

На основании заявления Общества от 25 декабря 2018 года постановлением администрации 23 января 2019 года утверждена схема раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 610 500 +/- 6837 кв. м. В результате раздела площадь указанного земельного участка составила 385 964+/-435 кв. м, а также были образованы два земельных участка: с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 159 704 +/- 3497 кв. м, и с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 68 463 +/- 2289 кв. м, которые были поставлены на кадастровый учет 5 февраля 2019 года.

Таким образом, в результате раздела земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 610 500 +/- 6837 кв. м прекратил свое существование как объект гражданских прав.

15 мая 2019 года Обществом и администрацией заключены дополнительные соглашения к договорам аренды от 27 февраля 2019 года земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", в том числе в части изменения указанной категории земельных участков на "земли населенных пунктов".

Общество и администрация 23 мая 2019 года заключили новый договор аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель населенных пунктов, в связи с образованием земельного участка путем раздела исходного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

1 июля 2019 года заключен аналогичный договор аренды в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель населенных пунктов.

7 августа 2019 года заключено дополнительное соглашение N к договору аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с учетом изменения его характеристик в виде площади с 610 500 кв. м на 385 964 кв. м.

Согласно ответу администрации от 5 июля 2019 года административному истцу было отказано в предоставлении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в собственность без торгов по основаниям, предусмотренным пунктом 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в связи с его нахождением в зонах улично-дорожная сеть, производственная деятельность ПР 301, в которых не предусмотрено использование земельного участка с установленным видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

5 августа 2019 года администрация также отказала в предоставлении Обществу в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель населенных пунктов площадью 385 964 кв. м, в связи с необходимостью резервирования земель для государственных и муниципальных нужд в соответствии со статьей 71 ЗК РФ. Указано, что в соответствии со статьей 11.4 ЗК РФ будет произведен раздел данного земельного участка путем образования нового земельного участка ориентировочной площадью 15 га с внесением изменений в документы территориального планирования и ПЗЗ Выселковского сельского поселения. Также в ответе указано на возможность использования земельного участка для целей сельскохозяйственного производства.

С данными отказами в предоставлении земельных участков в собственность административный истец связывает нарушение своих прав.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования.

Градостроительное зонирование согласно ГрК РФ представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Согласно выпискам из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), а также имеющимся в материалах дела фрагментам карты Генплана земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" находится в зоне производственной деятельности, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зоне ритуального назначения, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зоне сельскохозяйственного использования в границах населенного пункта ст. Выселки, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зонах производственной деятельности, земельные участки (территории) общего пользования.

Из имеющихся в материалах дела выписок из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), а также фрагментов карты градостроительного зонирования ст. Выселки земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" находится в зоне промышленности (ПР 301), земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зоне ритуальной деятельности, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зоне сельскохозяйственных угодий в границах населенного пункта ст. Выселки, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - в зонах промышленности, земельные участки (территории) общего пользования.

Согласно пояснениям представителя Совета муниципального образования Выселковский район и заинтересованного лица администрации, данным в судебном заседании, данные функциональные и территориальные зоны были установлены в первоначальной редакции Генплана (25 марта 2010 года) и ПЗЗ (4 февраля 2011 года). Последующие изменения в указанные нормативные акты не касались спорных земельных участков. В 2019 году после раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" были устранены нарушения в части нахождения земельного участка в нескольких территориальных и функциональных зонах.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" расположены каждый в одной территориальной зоне, то есть в настоящее время после произведенного раздела земельного участка с кадастровым номером 23:05:0601000:763 по заявлению административного истца устранены нарушения положений ГрК РФ. При этом суды указали, что нахождение земельного участка "данные изъяты" согласно генплану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет. В данном случае оснований полагать, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в двух территориальных зонах, не имеется. Кроме того, в выписке из ИСОГД указано, что в отношении части земельного участка установлена одна территориальная зона - зона промышленности, а в отношении части земельного участка, отнесенной к территории общего пользования, градостроительные регламенты не распространяются.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы о нарушении процедуры принятия и опубликования оспариваемых нормативных правовых актов судами первой и апелляционной инстанций проверялись и им дана надлежащая оценка. Так в материалы дела представлены скриншоты с официального сайта администрации в сети Интернет viselki.net, подтверждающие размещение оспариваемых нормативных актов, в том числе с изменениями. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика и заинтересованного лица пояснила, что изменения в Генплан и ПЗЗ сохранили название "Проект изменений".

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию законности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Кавказ" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 1 февраля 2021 года.