Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2020 г. по делу N 8а-29550/2020[88а-29923/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Монмаря Д.В, судей Мальмановой Э.К. и Капункина Ю.Б, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу

ООО "Красный мак" на решение Севастопольского городского суда от 12 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Красный мак", ООО "Севземпроект" о признании недействующим постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования", заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Монмаря Д.В, установила:

ООО " ФИО8", ООО " ФИО9" обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили, признать недействующим постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (в редакции постановления Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП), в части наложения красных линий на земельный участок, площадью 126 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу:

"адрес", принадлежащий ООО " ФИО10" на праве собственности и переданный ООО " ФИО11" в аренду, на земельный участок, площадью 427 кв.м, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: г "адрес" принадлежащий ООО " ФИО12" на праве аренды.

Требования мотивированы тем, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не учтено фактическое землепользование земельным участком с кадастровым номером N (для реконструкции находящегося на нем торгового павильона), административным ответчиком не принято решение о его резервировании для государственных или муниципальных нужд; в представленном на публичные слушания проекте градостроительной документации оба земельных участка изображены на карте "План межевания территории с указанием земель, подлежащих резервированию (Чертеж межевания территории) Гагаринский район", однако на земельный участок с кадастровым номером N ограничений и обременений не накладывалось, а земельный участок с кадастровым номером N был частично затронут планируемыми красными линиями. Согласно утверждённому проекту планировки территории земельный участок с кадастровым номером N включен в состав планируемой озелененной территории на графической части "площадь 50-летия СССР, в районе ЦУМа"; земельный участок с кадастровым номером N включен в состав планируемой к озеленению территории полностью.

Решением Севастопольского городского суда от 12 февраля 2020 года требования административного искового заявления удовлетворены частично.

Признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (в редакции постановления Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП) в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежат ли земельный участок с кадастровым номером N и земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

Апелляционным определением судебной коллегии административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 года решение Севастопольского городского суда от 12 февраля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 23.10.2020, директор ООО " ФИО13" ФИО14. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как незаконных, принятых с нарушением норм материального права. По ее мнению, выводы, изложенные в судебных актах, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Рассмотрев дело, изучив доводы кассационной жалобы, заслушав пояснения представителя ООО " ФИО15" по доверенности

Згурского С.Д, прокурора Шаповаловой О.Ю, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений действующего законодательства допущено не было.

Из материалов дела следует, что Правительством Севастополя издано постановление от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (далее - Постановление N 248-ПП).

Согласно пункту 1 указанного постановления утверждению подлежит проект планировки территории градостроительный документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования", который прилагается к постановлению.

Правительством Севастополя издано постановление от 9 августа

2019 года N 499-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 23.04.2018 N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично - дорожной сети и территории общественного пользования" (далее - Постановление N 499-ПП).

Постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП, постановление Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП подписаны Губернатором города Севастополя и временно исполняющим обязанности Губернатора города Севастополя, соответственно, возглавлявшими высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя - Правительство Севастополя.

Постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП, приложением к которому является утверждаемая часть проекта планировки территории, опубликовано 25 апреля 2018 года на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

Постановление Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП, в том числе, утверждаемая часть проекта межевания территории, официально опубликованы на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru) 12 сентября 2019 года.

Согласно материалам дела и объяснениям лиц, участвующих в деле, проект межевания выполнен в составе проекта планировки территории, опубликованного в качестве приложения к Постановлению N 248-ПП, впоследствии опубликованного уже вместе с проектом межевания, в качестве приложения к Постановлению N 499-ПП.

Проектом межевания территории - VI этап, Том 6, Книга 4, часть 1.1, часть 1.2 предусмотрено образование в Гагаринском районе земельных участков (территории) общего пользования (12.0) под объекты "Площадь 50-летия СССР, в районе ЦУМа" и Сквер у кафе "Красный мак", в том числе, за счёт земельных участков с кадастровым номером N (площадь, входящая в состав образуемого земельного участка, составляет 126 кв.м.) и с кадастровым номером 91:02:002008:236 (площадь, входящая в состав образуемого земельного участка, составляет 416 кв.м.). Земельные участки включены в ведомость изменяемых земельных участков, а участок с кадастровым номером N включён в ведомость земельных участков, сведения о границах которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, предполагаемых к установлению ограничений и обременений в использовании. Данные сведения содержатся в таблицах 2.1, 2.2, 1.1 проекта межевания территории VI этап, Том 6, Книга 4, часть 1.1, часть 1.2.

Земельный участок с кадастровым номером N полностью находится в границах красных линий, установленных оспариваемым нормативным правовым актом для планируемых озеленённых территорий, земельный участок с кадастровым номером N практически полностью находится в границах красных линий, установленных для планируемых озеленённых территорий общего пользования.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, согласно части 9 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном названным Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из приведенных норм, а также положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", части 1 статьи 22 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии Постановления N 248-ПП (в редакции Постановления N 499-ПП) уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Принятие проекта планировки и проекта межевания территории осуществлено Правительством Севастополя в рамках реализации Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года" (утв. постановлением Правительства РФ 11.08.2014 N 790), Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2015-2020 годы (утв. постановлением Правительства Севастополя от 6 мая 2015 года N 366-ПП) с изменениями в редакции постановления Правительства Севастополя от 11 апреля 2016 года N 291-ПП, Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утв. постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 года N 1000-ПП) с изменениями в редакции постановлений Правительства Севастополя от 24 ноября 2017 года N 887-ПП и от 30 марта 2018 года N 204-ПП, постановления Правительства Севастополя "О разработке градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования" от 17 сентября 2015 года

N 888-ПП.

Судами с учетом положений статьи 5.1, части 5 статьи 46 ГрК РФ, проверены доводы административных истцов относительно соблюдения процедуры проведения публичных слушаний при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами нижестоящих судов о том, что установленный Законом города Севастополя от 10 марта 2017 года N 325-ЗС "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе" порядок организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе соблюдён.

В соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 3, статьи 11 Закона от 10 марта 2017 года N 325-ЗС, Регламента проведения собрания участников публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе (утв. приказом департамента архитектуры и градостроительства Севастополя от 5 мая 2017 года N 53), согласно распоряжению департамента архитектуры и градостроительства Севастополя от 9 ноября 2017 года N 837 (опубликовано 9 ноября 2017 года на официальном сайте http://севархитектура.рф и в газете "Севастопольские известия" в выпуске от 18 ноября 2017 года N 46 (1944)) публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования состоялись 14 ноября 2017 года, о чём составлен протокол публичных слушаний N 31, утверждённый директором департамента архитектуры и градостроительства Севастополя, из которого также следует, что публичные слушания признаны состоявшимися. Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано на официальном сайте департамента архитектуры и градостроительства Севастополя 17 января 2018 года.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что вынесенные на публичные слушания материалы проекта планировки и проекта межевания территории улично-дорожной сети и общественного пользования (Том 5. Книга 1) являются одним из этапов (V этап) по исполнению государственного контракта от 8 августа 2016 г. N 01-10/09-2016. Следующим являлся этап VI "Доработка проекта планировки территории по результатам публичных слушаний".

Судом установлено, что существенных нарушений нормативных правовых актов, регулирующих разработку проектов соответствующей градостроительный документации, порядок, организации и проведения публичных слушаний, процедуру согласования и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания, административным ответчиком не допущено.

Оценивая доводы административных истцов, суд первой инстанции, также руководствовался положениями статей 1, 14, 42, 43, 45, 63 ГрК РФ и исходил из того, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

В ходе судебного разбирательства по настоящему административному делу судом не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемая градостроительная документация противоречит Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N 4114. Выводы суда первой инстанции в данной части являются обоснованными и мотивированными.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

При этом положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О указывал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Таким образом действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется.

Принимая обжалуемое решение об удовлетворении административных исковых требовании в части, суд первой инстанции, исходя из того, что отображенная в проекте планировки и проекте межевания территорий улично-дорожная сеть и территории общего пользования являются объектами регионального значения, указал, что оспариваемым проектом межевания территории закреплены предложения по резервированию земель в границах красных линий, установленных проектом планировки территории, однако спорные земельные участки, которые предполагается отнести в состав вновь образуемых территорий общего пользования (площадь и сквер), в ведомости изменяемых земельных участков, сведения о границах которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, в границах резервируемых земель частично или полностью предполагаемых к изъятию, отсутствуют (Проект межевания территории VI этап, Том 6, Книга 4, часть 1.2).

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Учитывая вышеизложенное, поскольку в оспариваемой градостроительной документации не содержится сведений об изъятии спорных земельных участков, что создает правовую неопределенность судьбы данных участков, суд первой инстанции обосновано пришёл к выводу о том, что постановления Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (в редакции постановления Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП) подлежат признанию не действующим со дня вступления решения в законную силу в той мере, в какой в названном нормативно правовом акте не определено, подлежат ли спорные земельные участки резервированию и (иди) изъятию для государственных нужд, согласованному с органами государственной власти уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

С данным выводом обоснованно согласился суд апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы не могут быть приняты судом в качестве оснований к отмене решения суда первой и определение суда апелляционной инстанции, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом первой инстанции доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения суда первой инстанции или опровергали бы выводы судебного решения.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными в точном соответствии с нормами материального права, регулирующего возникшие правоотношения. Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судам не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции и апелляционное определение второй инстанции подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Севастопольского городского суда от 12 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На кассационное определение может быть подана жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий Д.В. Монмарь

Судьи Э.К. Мальманова

Ю.Б. Капункин