Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2021 г. по делу N 66а-117/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Поповой Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-383/2020 по апелляционным жалобам Федерального государственного казённого учреждения "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации на решение Свердловского областного суда от 13 октября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного казённого учреждения "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации о признании не действующим в части приказа Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 18 ноября 2019 года N641 "Об утверждении границ территории выявленного объекта археологического наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге", расположенного по адресу (местонахождение): Свердловская область, г.Екатеринбург, и режима использования данной территории" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, Федерального государственного казённого учреждения "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации Максимова С.М, настаивавшего на доводах жалобы, представителя заинтересованного лица, Министерства обороны Российской Федерации Татьковой Е.Ю, поддержавшей доводы жалобы, представителя заинтересованного лица, Федерального казённого учреждения "Объединённое стратегическое командование Центрального военного округа" Стулева А.В, полагавшего решение суда подлежащим отмене, представителя административного ответчика, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области Бочкова П.Н, возражавшего против доводов жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 18 ноября 2019 года N641 утверждены границы территории выявленного объекта археологического наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге", расположенного по адресу (местонахождение): Свердловская область, г.Екатеринбург, и режима использования данной территории".

Федеральное государственное казённое учреждение "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации обратилось в Свердловский областной суд с административным иском, уточнив требования в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просило признать не действующим оспариваемый приказ от 18 ноября 2019 года N641 в части включения земельного участка с кадастровым номером 66:41:0401048:8 в границы выявленного объекта археологического наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге", расположенного по адресу: Свердловская область, г.Екатеринбург, и режима использования данной территории (том 3, л.д.196-199).

В обоснование иска истец ссылался на нарушение ответчиком порядка принятия решения, поскольку границы выявленного объекта археологического наследия, куда полностью вошёл вышеупомянутый земельный участок, являющийся собственностью Российской Федерации и предоставленный истцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, должны определяться на основании археологических полевых работ лицом, получившим разрешение (открытый лист) на выполнение таких работ, которые в отношении земельного участка административного истца не проводились; объекты недвижимости, расположенные на земельном участке истца, находятся в зоне режимных объектов ограниченного доступа, в то время как объект археологического наследия не может находиться в такой зоне, поскольку предполагает общий доступ к такому объекту, что создаёт правовую неопределённость использования земельного участка, противоречит фактическому его использованию; в территорию объекта археологического наследия включён земельный участок, находящийся в федеральной собственности, в отсутствие соответствующего согласования с компетентным органом федеральной власти.

Решением Свердловского областного суда от 13 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционных жалобах административный истец и заинтересованное лицо просят решение суда отменить, принять новое об удовлетворении иска.

В обоснование доводов жалобы ссылаются на то, что в деле отсутствует надлежащим образом заверенная копия плана г.Екатеринбурга 1856 года, на которую сослался суд, подтверждающая наложение границ кладбища с границами территории выявленного объекта археологического наследия; археологические полевые работы выполнялись не только лицом, получившим соответствующее разрешение, но и иными лицами, не имеющими такого разрешения, которыми и был составлен отчёт о выполненных полевых археологических работах; лицо, получившее открытый лист на выполнение полевых археологических работ, не направило в региональный орган охраны объектов культурного наследия уведомление в письменной форме о проведении таких работ с указанием срока и места их проведения; выявленный объект археологического наследия (кладбище) не представляет собой археологической ценности, полностью ликвидирован, а обнаруженные останки подлежат перезахоронению.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришёл к выводу о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу, и его принятии уполномоченным органом публичной власти.

Судебная коллегия не находит оснований для несогласия с приведёнными выводами суда.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд правомерно указал, что отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Закон об объектах культурного наследия).

В соответствии со статьёй 9.2 Закона об объектах культурного наследия к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением (подпункт 1), государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (подпункт 4).

В силу пункта 5 статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

С учётом действующих положений, установленных в Законе Свердловской области от 21 июня 2004 года N12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области (статья 3-1), в постановлении Правительства Свердловской области от 18 мая 2016 года N354-ПП (пункты 1-5), которым утверждён Порядок утверждения границ территории выявленного объекта культурного наследия, расположенного на территории Свердловской области (пункт 2), в постановлении Правительства Свердловской области от 28 декабря 2015 года N1216-ПП (статья 18 Положения), суд первой инстанции верно указал, что Управление государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональным органом охраны объектов культурного наследия), в том числе в части исполнения полномочий, переданных Российской Федерацией в отношении объектов культурного наследия, а также обеспечивающим на территории Свердловской области разработку и реализацию государственной политики в сфере охраны объектов культурного наследия, и сформулировал правильный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Это подтверждается и материалами дела.

Проверяя соответствие оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принял во внимание, что положениями статьи 3 Закона об объектах культурного наследия к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия).

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесённые к объектам археологического наследия культурные слои.

При этом Законом об объектах культурного наследия в статье 3.1 регламентированы требования об установлении границ территории выявленного объекта археологического наследия.

Так, согласно статье 3.1 Закона об объектах культурного наследия территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьёй (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учётом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3).

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).

Правительством Свердловской области от 18 мая 2016 года принято постановление N354-ПП, пунктом 1 которого утверждён Порядок утверждения границ территории выявленного объекта культурного наследия, расположенного на территории Свердловской области (далее Порядок).

Согласно пункту 2 данного Порядка, утверждение границ территории выявленного объекта культурного наследия осуществляется нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Свердловской области, уполномоченного в области сохранения использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, на основании проекта границ территории выявленного объекта культурного наследия, разрабатываемого и предоставляемого в уполномоченный орган в соответствии с требованиями к составлению проектов границ территории объектов культурного наследия, установленными законодательством Российской Федерации.

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включённого в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).

Положения пункта 3 статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия и пункта 3.1 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утверждённых приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N1745 (далее Требования N1745), о необходимости при установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия основываться на результатах археологических полевых работ соблюдены административным ответчиком при издании оспариваемого приказа.

Так, из материалов дела усматривается, что по результатам проведённых археологических исследований специалистами общества с ограниченной ответственностью "Архитектурно-производственная мастерская" составлены материалы о проведении научно-исследовательских работ: археологическая разведка в Ленинском районе г.Екатеринбурга на территории парка Зелёная Роща (том 1, л.д.78-216).

В материалах исследователем указан Д.К.Дубовский, материалы утверждены генеральным директором общества с ограниченной ответственностью "Архитектурно-производственная мастерская" В.Г.Рудневым.

Из аннотации к материалам следует, что в сентябре 2019 года проведены археологические полевые исследования (разведка) в Ленинском районе г.Екатеринбурга в южной части парка Зелёная Роща; работы проводились в соответствии с условиями договора от 30 августа 2019 года N14-19/АИ, заключённого между Муниципальным казённым учреждением "Городское благоустройство" (заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "Архитектурно-производственная мастерская" (исполнитель), на основании открытого листа N420-2019 от 6 мая 2019 года, выданного Министерством культуры Российской Федерации на имя Спиридонова Ивана Андреевича. В полевых исследованиях и написании отчёта принимали участие Спиридонов И.А, Дубровский Д.К, Погорелов С.Н, Полушкин Н.А, Голованов Н.С, Федорова Д.В, Жихарев Н.А. Архивно-библиографические работы выполнены историком-археологом Погореловым С.Н. и искусствоведом Веселковой Н.А.

Открытый лист N выдан заместителем Министра культуры Российской Федерации 6 мая 2019 года на имя Спиридонова И.А. на право проведения археологических полевых работ на территории городских округов, в том числе города Екатеринбурга; передоверие права на проведение археологических полевых работ по данному открытому листу другому лицу запрещается; срок действия открытого листа с 6 мая 2019 года по 29 ноября 2019 года (том 1, л.д.182).

Из раздела "Методика проведения и описания работ" ранее указанных материалов усматривается, что захоронения, обозначенные в северо-западной части Ново-Тихвинского монастыря, ныне территория дач Уральского военного округа, в связи с режимностью объекта не исследовалась. Однако, по словам монахинь, из-за забора на их территорию часто перебрасываются костные останки из разрушенных при проведении земляных работ погребений. Эта информация и данные плана 1856 года позволили включить территорию дач министерства обороны в границы выявленного объекта культурного (археологического) наследия (том 1, л.д.98).

Из картографической части материалов (рис. N90 "Екатеринбург, парк Зелёная Роща; границы выявленного объекта культурного наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге"") (том 1, л.д.181) не усматривается выявление на территории земельного участка с кадастровым номером N66:41:0401048:8 мест обнаружения надмогильных конструкций.

Данные материалы направлены на имя начальника Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области 16 сентября 2019 года сопроводительным письмом N29 в составе: материалов о проведённых научно-исследовательских работах: археологическая разведка в Ленинском районе г.Екатеринбурга, на территории южной части парка Зеленая Роза в печатном виде и в электронном виде (том 1, л.д.77).

Приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 17 сентября 2019 года N498 в перечень выявленных объектов культурного наследия Свердловской области включён выявленный объект археологического наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге", расположенного по адресу (местонахождение): Свердловская область, г.Екатеринбург, ул.Народной Воли (пункт 1) (том 1, л.д.75-76).

18 ноября 2019 года Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области издан оспариваемый в части приказ N641, пунктом 1 которого утверждены границы территории выявленного объекта археологического наследия "Кладбище XIX - XX веков на территории парка Зеленая Роща в Екатеринбурге", расположенного по адресу (местонахождение): Свердловская область, г.Екатеринбург, и режима использования данной территории" (далее приказ).

Границы выявленного объекта археологического наследия утверждены в составе карты (схемы) и координат поворотных точек (Глава 1), в которой отмечено, что площадь территории объекта - 42 630 кв.м.; также утверждён режим использования объекта (Глава 2).

Согласно Главе 2, территория объекта относится к землям историко-культурного назначения (пункт 3).

На территории объекта разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта и позволяющей обеспечить функционирование объекта в современных условиях (пункт 4).

Ограничения в использовании объекта приведены в пункте 5.

Из выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 23 января 2020 года следует, что правообладателем земельного участка, расположенного по адресу: г.Екатеринбург, ул.Народной Воли, д.20д, общей площадью 15400 +/- 43 кв.м, кадастровый номер: N66:41:0401048:8, является Российская Федерация; при этом объект на праве постоянного (бессрочного) пользования передан Федеральному государственному казённому учреждению "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации" (с 10 декабря 2010 года) (том 1, л.д.46-47).

Часть объектов недвижимости Федеральное государственное казённое учреждение "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации" передало по договору от 30 декабря 2016 года NБП/Р-61 в безвозмездное пользование федеральному казённому учреждению "Объединённое стратегическое командование Центрального военного округа" (объекты: гараж, банно-оздоровительный комплекс, теплица с пристроем, музей, служебное здание, служебное здание) (том 2, л.д.27-31).

Как следует из письма администрации города Екатеринбурга от 15 ноября 2010 года (том 2, л.д.40), объекты капитального строительства - здание музея (литер Б), здание служебное (литер В), здание служебное (литер Е), здание гаража (литер Г), здание банно-оздоровительного комплекса (литер А), здание теплицы (литер Д), здание служебное, здание гаража, расположенные по адресу: ул. Народной Воли, д.20, находятся в зоне режимных объектов ограниченного доступа (СО-2).

Согласно письму администрации города Екатеринбурга от 14 декабря 2010 года, земельный участок, расположенный по адресу: ул.Народной Воли, д.20Д, в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утверждёнными решением Екатеринбургской городской Думы от 3 ноября 2007 года N68/48, относится к зоне режимных объектов ограниченного доступа (СО-2) (том 2, л.д.41).

Письмом от 8 декабря 2010 года N01-04-4232/10 Министерство культуры и туризма Свердловской области уведомило, что объекты недвижимого имущества, расположенные по адресу: г.Екатеринбург, ул.Народной Воли, д.20Д, не относятся к объектам культурного наследия и не подлежат обременению охранными обязательствами (том 2, л.д.42).

Как следует из Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N22/83, зона режимных объектов ограниченного доступа СО-2 выделена для обеспечения правовых условий осуществления видов деятельности, регулирование которых осуществляется исключительно уполномоченным органом государственной власти. Основные виды разрешённого использования, среди прочего, определены: обеспечение обороны и безопасности, обеспечение Вооруженных сил; обеспечение внутреннего правопорядка (том 2, л.д.45).

Как усматривается из письма администрации города Екатеринбурга от 2 июля 2020 года N50/04-08/8120 на обращение начальника Федерального государственного казённого учреждения "Центральное региональное управление правового обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации, отсутствует какая-либо информация относительно захоронений, расположенных на территории парка "Зелёная Роща" г.Екатеринбурга (том 3, л.д.211).

Уведомление об обеспечении доступа на объект - территории, частично вошедшей в границы территории выявленного объекта культурного (археологического) наследия, направлено обществом с ограниченной ответственностью "Первая архитектурно-производственная мастерская" 25 мая 2020 года (письмо N11-п) на имя начальника Федерального государственного казённого учреждения "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (том 3, л.д.222).

Требования N1745 определяют состав документации, необходимой для утверждения проекта границ территорий объектов культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

Поскольку для определения границ территории выявленного объекта археологического наследия не требуется составления проекта границ территории такого объекта, то не требуется и применение Требований N1745, которые не регулируют вопросы определения границ территории выявленного объекта археологического наследия, а применяются для составления проекта границ объекта культурного наследия, который в данном случае, не составлялся.

Как упомянуто выше, границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ без составления проекта границ территории такого объекта.

Относительно порядка составления учётных документов об определении границ территорий объектов культурного наследия Министерство культуры Российской Федерации рекомендовало к применению с 1 января 2012 года Методику определения границ территорий объектов археологического наследия (далее Методика).

Методика разработана Институтом археологии Российской академии наук в соответствии с Государственным контрактом N2023-01-41/05-11 (Письмо Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 года N12-01-39/05-АБ "О Методике определения границ территории объекта археологического наследия").

Преамбула Методики устанавливает, что территория объекта археологического наследия и сам объект археологического наследия имеют тождественный предмет охраны.

В большинстве случаев границы территории объекта археологического наследия тождественны границам объекта археологического наследия. Исключительные случаи описаны в настоящей Методике в пункте 7.

Исходя из тождественного предмета охраны для объекта археологического наследия и его территории, настоящая Методика основана на методике проведения научно-исследовательских археологических работ по изучению объекта археологического наследия и определению его границ.

В силу пункта 1.1 Методики, она имеет рекомендательный характер и разработана с целью определения состава и методической унификации работ по определению границ объектов (выявленных объектов) археологического наследия для придания им правового статуса, организации их сохранения, государственной охраны и регулированного использования объектов и территорий.

Методика по определению границ территории объектов археологического наследия разработана:

с учётом требований государственных органов охраны объектов культурного наследия, предъявляемых к учёту и сохранению объектов археологического наследия;

с учётом методических требований к выявлению и фиксации объектов археологического наследия (пункт 1.2 Методики).

Методические подходы, разработанные в данных рекомендациях, учитываются и используются при составлении и изменении государственной учётной документации на объекты археологического наследия, в том числе и как объектов недвижимости, определении их технического состояния, определении ограничений и особых условий использования территорий в их границах, разработке и составлении градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной документации, документации по планированию и проектированию хозяйственной деятельности (пункт 1.3).

В силу пункта 1.4 Методики, территориальные органы охраны объектов культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации вправе дополнять положения настоящей Методики с учётом археологической, ландшафтно-топографической и хозяйственной специфики отдельного региона.

Региональные дополнения настоящей Методики должны основываться на принятых методиках археологических исследований в конкретном регионе и согласовываться в Учреждении Российской академии наук Институте археологии РАН (ИА РАН).

Согласно пункту 1.7 Методики, работы по определению границ объектов археологического наследия проводятся для всех объектов археологического наследия:

- при формировании документации на выявленные объекты археологического наследия;

- при подготовке документации для включения объекта археологического наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Пунктом 1.9 Методики предусмотрено, что археологические полевые работы по определению границ объектов археологического наследия проводятся исключительно на основании Разрешения (Открытого Листа), выданного в порядке, определённом законодательством Российской Федерации.

Материалы, полученные в результате работ по определению границ объектов археологического наследия, предоставляются в органы государственной охраны объектов культурного наследия (федеральные, региональные) в виде заключения или краткой формы отчёта (пункт 1.11).

Согласно пункту 3.1 Методики, определение границы выявленного объекта археологического наследия осуществляется на основании сбора, систематизации и анализа информации о данном объекте, а также по результатам проведённых полевых археологических исследований, содержащейся:

- в научных отчётах, полевых материалах, архивных документах;

- в публикациях и письменных источниках;

- в музейных и иных фондохранилищах;

- в топографических и картографических материалах, включая материалы аэро-, космосъёмки.

В силу пункта 3.2 Методики, определение границ выявленного объекта археологического наследия осуществляется на основании анализа:

археологической информации о территории выявленного объекта археологического наследия, его местоположении, параметров и основных характеристик руинированных (археологических) сооружений, места сбора и расположения находок, участков фиксации культурного слоя;

ландшафтно-топографической информации (ситуации), отражающей рельеф, основные элементы ландшафта, границы растительных зон;

антропогенной ситуации, отражающей антропогенное и техногенное воздействие на объект в момент его выявления;

музейной информации, отражающей места происхождения предметов и находок;

картографической информации, отражающей места расположения исторических населённых пунктов, зданий и сооружений, культовых и ритуальных мест, транспортных, хозяйственных, производственных и иных объектов.

Работы по сбору, систематизации и анализу информации о границах выявленного объекта археологического наследия осуществляются в результате научно-исследовательских археологических работ (пункт 3.3).

В соответствии с пунктом 3.4 Методики, основной целью работ по определению границ выявленного объекта археологического наследия является его картографическая привязка и определение координат границ выявленного объекта археологического наследия.

Границы выявленного объекта археологического наследия определяются на основании анализа информации, изложенной в пункте 3.2, в зависимости от (с учётом) ландшафтно-топографической специфики территории и типа археологического объекта (пункт 3.5).

В силу пункта 3.6 Методики, результаты работ по определению границы выявленного объекта археологического наследия обобщаются в Заключении и приложениях к нему, имеющем следующую структуру (Приложение N1):

название выявленного объекта археологического наследия, его местоположение, тип, хронологическая и культурная атрибуция;

источник информации о выявленном объекте;

краткое описание выявленного объекта, характеристика его основных параметров;

обоснование и описание границы выявленного объекта, их координаты;

рекомендации по объёмам проведения необходимых полевых исследований;

данные составителя Заключения.

Частью 1 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия установлено, что археологические полевые работы проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа). Поиск археологических предметов и их изъятие из мест залегания могут производиться исключительно в составе археологических полевых работ.

В силу части 6 этой же правовой нормы, физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ представить в региональный орган охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).

Согласно пункту 16 статьи 16.1 Закона об объектах культурного наследия объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения лицом, получившим разрешение (открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

То обстоятельство, что Спиридоновым И.А. в орган государственной охраны объектов культурного наследия и орган местного самоуправления не было направлено уведомление о начале производства археологических полевых работ, не свидетельствует о существенном нарушении процедуры определения границ выявленного объекта археологического наследия, влекущего признание оспариваемого Приказа не действующим.

Равным образом не свидетельствует о наличии существенных нарушений действующего законодательства в части реализации процедуры определения границ выявленного объекта культурного (археологического) наследия проведение археологических полевых работ специалистами (комиссией), одному из которых (Спиридонову И.А.) выдан открытый лист, действующий на дату проведения полевых археологических работ, поскольку это не противоречит действующим Правилам выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2014 года N127.

Целесообразность проведения археологических полевых работ определённого вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объёмом и методами исследования, уполномоченными на то субъектами, оценивается Министерством культуры Российской Федерации при принятии решения о выдаче разрешения (открытого листа) либо об отказе в его выдаче (пункты 2, 5 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия), вторгаться в разрешение которого оснований не имеется.

Более того, на основании пунктов 14, 15 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия, основным документом, представляющим результаты проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом), является научный отчёт о выполненных археологических полевых работах, который подлежит передаче исполнителем археологических полевых работ на хранение в Архивный фонд Российской академии наук как составную часть Архивного фонда Российской Федерации. В научном отчёте о выполненных археологических полевых работах в текстовом, графическом, фотографическом и иных видах должны быть представлены полные данные о выявленных и (или) об исследованных объектах археологического наследия и археологических предметах.

Порядок его составления регулируется Положением о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчётной документации, утверждённым Постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 27 ноября 2013 года N85 (раздел 6).

Основой для составления научного отчёта является полевой дневник, в который заносятся подробные описания вскрываемых культурных напластований, древних сооружений и погребальных комплексов. Все полученные при раскопках находки, материалы, остеологические, палеоботанические и другие остатки фиксируются в полевом дневнике, обозначаются на чертежах и фотографируются.

Таким образом, основным документом о результатах проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом) является научный отчёт о выполненных археологических работах, который, в свою очередь, составляется на основании материалов, имеющихся в полевом дневнике; при этом по результатам подлежит научной экспертизе научный отчёт, в случае одобрения (принятия) которого автору (исполнителю) выдаётся справка, подтверждающая принятие научного отчёта о выполненных автором археологических полевых работах.

Материалами дела подтверждается утверждение отчёта без замечаний.

То обстоятельство, что не проведено обследование и визуальный осмотр земельного участка, переданного на праве постоянного (бессрочного) пользования административному истцу, существенным нарушением действующих норм признано быть не может, поскольку отчёт выполненных археологических работах принят без замечаний.

Данное обстоятельство не свидетельствует о недостоверности выводов, содержащихся в материалах по результатам археологических исследований.

Материалы по обоснованию, представленные в дело и положенные в обоснование принятия оспариваемого приказа, содержат в себе достаточный объём содержательной информации о ходе проведённого исследования, его результатах, методологической и теоретической основы исследования.

С учётом указанного, судом первой инстанции сформулирован верный вывод о соответствии оспариваемого приказа требованиям статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия: приказ содержит текстовое и графическое описание границ территории выявленного объекта культурного (археологического) наследия, схему границ территории указанного объекта, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования территории выявленного объекта культурного наследия, в связи с чем оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

Несостоятелен довод жалобы о нарушении пункта 6.1 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия, согласно которому физические и юридические лица, проводящие археологические полевые работы, имеют право доступа к объектам археологического наследия, археологические полевые работы на которых предусмотрены разрешением (открытым листом) на проведение археологических полевых работ. Физическим и юридическим лицам, проводящим археологические полевые работы, в целях проведения указанных работ собственниками и (или) пользователями земельных участков, в границах которых расположены объекты археологического наследия, должен быть обеспечен доступ к земельным участкам, участкам водных объектов, участкам лесного фонда, на территорию, определённую разрешением (открытым листом) на проведение археологических полевых работ.

Материалами дела подтверждается направление соответствующего уведомления о предоставлении допуска на земельный участок, в границах которого расположен выявленный объект культурного (археологического) наследия (том 3, л.д.222).

Не свидетельствует о незаконности судебного акта довод жалобы о возникновении правовых последствий принятия оспариваемого приказа, связанных с изменением условий землепользования объектов недвижимости, находящихся у истца на праве постоянного (бессрочного) пользования, и земельного участка, поскольку государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач Российской Федерации, реализуемой в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В целях реализации указанных положений приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N1905 утверждён Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учёту объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее Порядок), который определяет процедуру проведения таких работ.

Согласно пункту 2 Порядка работа по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, осуществляется самостоятельно физическими и юридическими лицами в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических и юридических лиц за счёт средств заказчика и представляет собой подготовку сведений об историко-культурной ценности объекта, обосновывающих отнесение объекта к объектам, обладающим признаками объекта культурного наследия, включающую в себя: визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта; сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта; изучение и анализ полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В соответствии с требованиями пунктов 4, 5 Порядка заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр должно содержать актуальные и достоверные сведения об объекте, к заявлению о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр прикладываются: сведения о местонахождении объекта (адрес объекта или при его отсутствии описание местоположения объекта); сведения об историко-культурной ценности объекта; иные сведения об объекте (при наличии).

Согласно пункту 3 статьи 16.1 Закона об объектах культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях реализации указанных норм постановлением Правительства Свердловской области от 18 мая 2016 года 354-пп утверждён Порядок утверждения границ территории выявленного объекта культурного наследия, расположенного на территории Свердловской области, не содержащий положения о необходимости проведения работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

В таких обстоятельствах, поскольку на региональном уровне не предусмотрено правовых предписаний об обязательности проведения работ по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, что не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, оснований для признания оспариваемого приказа не действующим по данному основанию не имеется.

Аналогичным образом признаётся несостоятельным довод о не направлении в адрес Управления заявления в соответствии с пунктом 3 статьи 16.1 Закона об объектах культурного наследия, поскольку из представленного сопроводительного письма от 16 сентября 2019 года достоверно следует целевое назначение его направления (с приложенными документами) в уполномоченный региональный орган охраны объектов культурного наследия.

Довод жалобы об отсутствии даты составления материалов о проведённых археологических работах также не является основанием для признания оспариваемого приказа не действующим, поскольку отсутствие такой даты на внешней стороне титульного листа материалов восполняется указанием в аннотации информации о проведении таких работ в сентябре 2019 года (том 3, л.д.34).

Довод о незаконности проведённых археологических работ ввиду их производства обществом с ограниченной ответственностью "АПМ" на основании договора от 30 августа 2019 года N14-19/АИ, заключённого с Муниципальным казённым учреждением "Городское благоустройство" (заказчик), на что отсутствовали правовые основания, основан на ошибочном понимании положений статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия.

Несостоятелен довод об отсутствии правовых оснований считать объект культурного наследия выявленным в связи с нарушением законодательства, регулирующего порядок учёта и взятия под государственную охрану объекта культурного наследия, ввиду не проведения историко-культурной экспертизы, поскольку выявление объекта культурного наследия является стадией, предшествующей определению его исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, и государственному учёту и охране памятников истории и культуры.

Именно указанная стадия, то есть выявление названного объекта культурного наследия, в данном случае имела место.

Исходя из изложенного при рассмотрении данного дела судом первой инстанции не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и подтверждаются доказательствами, исследованными в судебном заседании.

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 13 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Федерального государственного казённого учреждения "Приволжско-Уральское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: