Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2021 г. по делу N 66а-180/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Головкиной Л.А. и Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании путём использования систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-129/2020 по апелляционной жалобе Челябинской городской Думы на решение Челябинского областного суда от 26 ноября 2020 года, которым удовлетворён административный иск Воронина Александра Аркадьевича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утверждённых решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года N 37/13.

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца Воронина А.А. - Устинова С.В, представителя административного ответчика Челябинской городской Думы - Власова Ю.В, заключение прокурора Капсамун И.С, установила:

решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года N 37/13 (далее - Решение) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" (далее - Правила).

Решение опубликовано 12 октября 2012 года на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru; 12 октября 2012 года в Сборнике правовых актов Челябинской городской Думы четвертого созыва N 37 (часть 3); в газете "Вечерний Челябинск" N 81 от 12 октября 2012 года и N 82 от 17 октября 2012 года.

В приложении N 2 к оспариваемому Решению содержится карта градостроительного зонирования города Челябинска, в приложении N 3 - градостроительные регламенты. Приложения являются составной частью Правил.

Воронин А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил в части установления на карте градостроительного зонирования города Челябинска двух территориальных зон: В.1.1 и К.3.2 в границах земельного участка площадью 0, 0793 га, предназначенного для эксплуатации индивидуального жилого дома с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", со следующими координатами характерных точек границ земельного участка:

Обозначение характерных точек границ

Координаты, МСК-74

Средняя квадратическая погрешность положения характерной точки (Mt), м

X

Y

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником жилого дома с кадастровым номером N. Распоряжением администрации города Челябинска от 2 августа 2019 года N 8849-г предварительно согласовано предоставление указанного земельного участка для эксплуатации его дома, а также утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане. Однако государственный кадастровый учёт земельного участка был приостановлен, поскольку оспариваемыми Правилами земельный участок под существовавшим на момент принятия оспариваемого акта жилым зданием с кадастровым номером N отнесён к двум территориальным зонам: В.1.1 "жилые территориальные зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки" и К.3.2 "территориальные зоны инженерной и транспортной инфраструктур". В оспариваемой части Правила нарушают его право на приобретение земельного участка в собственность или аренду, порождает неопределенность правового режима земельного участка и противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства.

Решением Челябинского областного суда от 26 ноября 2020 года административный иск удовлетворён. Правила в оспариваемой части признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик Челябинская городская Дума просит решение суда отменить и отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; на нарушение норм материального права; на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

На апелляционную жалобу прокуратурой Челябинской области представлены возражения.

Представитель административного ответчика в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного истца просил оставить решение суда без изменения.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции своих представителей не направили.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся представителей заинтересованных лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно неё (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учётом названных норм и положений статей 8, 25 Устава города Челябинска, а также на основе надлежащей оценки доказательств судом первой инстанции правильно установлено, что Правила утверждены в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования, и по этим основаниям не оспаривался.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решением Челябинской городской Думы от 30 декабря 2003 года N 32/3 утвержден Генеральный план города Челябинска.

Согласно графической части Генерального плана спорный земельный участок расположен в одной функциональной зоне: "застроенные территории с высокой долей озеленения".

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно исходил из того, что в соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Жилой дом с кадастровым номером N, собственником которого является Воронин А.А, расположен по адресу: город "адрес".

Согласно техническому паспорту на указанный дом по состоянию на 26 июля 1994 года первичная инвентаризация произведена 21 августа 1989 года.

Распоряжением администрации города Челябинска N 8849-г от 2 августа 2019 года административному истцу предварительно согласовано предоставление земельного участка из земель населённых пунктов (жилая территориальная зона В.1.1, зона инженерной и транспортной инфраструктур К.3.2) площадью 0, 0793 га, для эксплуатации индивидуального жилого дома по улице "адрес" в Советском районе города Челябинска; утверждена прилагаемая схема земельного участка на кадастровом плане территории из земель населённых пунктов (жилая территориальная зона В.1.1, зона инженерной и транспортной инфраструктур К.3.2) площадью 0, 0793 га для эксплуатации индивидуального жилого дома и присвоен адрес.

Согласно названному распоряжению условием предоставления земельного участка является проведение работ по его образованию в соответствии со схемой.

7 октября 2019 года Управление Росреестра по Челябинской области уведомило Воронина А.А. о приостановлении государственного кадастрового учёта спорного земельного участка по основанию, предусмотренному пунктом 21 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", со ссылкой на пункт 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающий образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, и на выявленное пересечение границ территориальных зоны В.1.1.

Из карты градостроительного зонирования города Челябинска следует, что указанный земельный участок расположен в территориальных зонах: В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке).

С учетом приведенных норм и положений пунктов 1-3 статьи 11.3, пунктов 1, 13, 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что нахождение земельного участка, предназначенного для эксплуатации жилого дома, в двух территориальных зонах, для которых установлены градостроительные регламенты, не допускается.

Установив, что спорный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке), суд обоснованно признал, что Правила в этой части противоречат действующему градостроительному законодательству, создают неопределенность правового режима объектов недвижимости и нарушают права административного истца, имеющего в силу положений подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3, статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приобретение в собственность или в аренду земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему на праве собственности индивидуальный жилой дом.

Довод апелляционной жалобы о том, что Ворониным А.А. не представлено доказательств нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав административного истца, является несостоятельным, поскольку расположение спорного земельного участка в двух территориальных зонах воспрепятствовало Воронину А.А. постановке данного земельного участка на кадастровый учёт с целью его последующего приобретения в собственность или получения в аренду.

Доводы апелляционной жалобы о том, что спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах, соответствующих функциональным зонам, одна из которых фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), обозначенной красными линиями, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, а также ссылки на то, что земельный участок, на котором размещены автомобильные дороги, относящиеся к линейным объектам, может пересекать границы территориальных зон, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции.

Действительно, согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

В то же время, частью 3 Правил предусмотрено установление градостроительных регламентов на территориальные зоны В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке), к которым отнесён оспариваемыми Правилами спорный земельный участок.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, на которые Правилами распространено действие градостроительного регламента, в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима.

Судом первой инстанции также правильно учтено, что согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны устанавливаться с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Тем не менее, существующее землепользование административным ответчиком при принятии оспариваемого нормативного правового акта учтено не было.

Этот вывод не опровергает ссылка в жалобе на то, что земельный участок до настоящего времени не сформирован, в связи с чем органы местного самоуправления при принятии Правил не могли соотнести границы устанавливаемых территориальных зон и границы несформированного земельного участка, поскольку на момент принятия оспариваемого акта жилой дом по вышеназванному адресу существовал и использовался для проживания граждан.

В силу пункта 3 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, но обязаны, в том числе подтверждать факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

В ходе судебного разбирательства административным ответчиком не доказано и материалами дела не подтверждается, что установление оспариваемых территориальных зон производилось органом местного самоуправления с учётом сложившейся планировки территории, потребностей населения и устойчивого развития территории.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд не принял во внимание установление красных линий документацией по планировке территорий и проходящий рядом с земельным участком газопровод, на правильность выводов суда по существу рассмотренного дела не влияет.

Вопреки доводам административного ответчика, судом запрошены и изучены все доказательства, необходимые для правильного и всестороннего рассмотрения дела.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, основаны на неверном толковании норм материального права, направлены на иную оценку представленных доказательств, в целом повторяют позицию административного истца при рассмотрении дела в суде первой инстанции.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

С учётом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Челябинского областного суда от 26 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Челябинской городской Думы - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи