Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. по делу N 8а-10258/2020[88а-758/2021-(88а-10107/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Еврейской автономной области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района Еврейской автономной области в защиту неопределенного круга лиц к администрации Бабстовского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, администрации Ленинского муниципального района Еврейской автономной области о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, объяснения прокурора Потаповой Е.Н, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Ленинского района Еврейской автономной области в защиту неопределенного круга лиц обратился в Ленинский районный суд Еврейской автономной области с вышеназванным административным исковым заявлением, просил обязать администрацию муниципального образования "Бабстовское сельское поселение" Ленинского муниципального района ЕАО в срок до 1 сентября 2020 года произвести финансирование и обеспечить выполнение мероприятий по оборудованию Дома культуры с.Бабстово ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта; обеспечению охраны объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций (подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны) с применением инженерно-технических средств; по оборудованию Дома культуры с. Горное системой видеонаблюдения; ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта; обеспечению пропускного режима на объект; по оборудованию Дома культуры с. Октябрьское системой видеонаблюдения; оборудованию ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта; обеспечению пропускного режима на объект.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой Ленинского района ЕАО по поступившей информации из отдела Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по ЕАО о нарушении требований антитеррористической защищенности администрацией Бабстовского сельского поселения муниципального образования "Ленинский муниципальный район" была проведена проверка. Проверкой установлено, что администрация Бабстовского сельского поселения муниципального образования "Ленинский муниципальный район" ЕАО не выполняет мероприятия по категорированию и паспортизации объектов культуры. Бабстовскому сельскому поселению были переданы здание Дома культуры с.Бабстово, здание дома культуры с.Горное, здание дома культуры с.Октябрьское. В связи с передачей Бабстовскому сельскому поселению полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры поселению были предоставлены межбюджетные трансферы в размере 9 706 300 руб. Дома культуры в с.Бабстово, с.Горное, с.Октябрьское не в полной мере соответствуют предъявляемым требованиям к антитеррористической защищенности объекта. Дом культуры в с.Бабстово не оборудован ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта; не обеспечена охрана объекта. Дома культуры в с.Горное, с.Октябрьское не оборудованы системой видеонаблюдения, ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, не обеспечен пропускной режим на объект. Непринятие мер по антитеррористической защищенности зданий и помещений домов культуры, являющихся объектами массового пребывания людей, влечет нарушение прав граждан на защиту их жизни и здоровья при террористических актах и чрезвычайных ситуациях.

Решением Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 9 июня 2020 года административные исковые требования прокурора Ленинского района Еврейской автономной области удовлетворены частично: на администрацию муниципального района "Бабстовское сельское поселение" Ленинского муниципального района ЕАО в срок до 1 декабря 2020 года возложена обязанность произвести финансирование и оборудовать: Дом культуры с.Горное Ленинского района Еврейской автономной области системой видеонаблюдения и ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, обеспечить пропускной режим на объект; Дом культуры с.Октябрьское Ленинского района Еврейской автономной области системой видеонаблюдения и обеспечить пропускной режим на объект; Дом культуры с.Бабстово Ленинского района Еврейской автономной области ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, обеспечить охрану объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций (подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны) с применением инженерно-технических средств. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года решение0 Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 9 июня 020 года отменено в части удовлетворения исковых требований прокурора Ленинского района Еврейской автономной области к администрации муниципального образования "Бабстовское сельское поселение" Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, в указанной части принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

27 ноября 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Еврейской автономной области, поданное через Ленинский районный суд Еврейской автономной области 16 ноября 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения и направлении дела на новое рассмотрение.

В обоснование своей позиции прокурор указал на то обстоятельство, что к участию в деле не было привлечено МКУ "Центральная клубная система" в качестве соответчика. Апелляционное определение не содержит мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отмене решения суда первой инстанции.

Определением судьи судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года настоящее дело в порядке части 3 статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации передано для рассмотрения в судебную коллегию по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание стороны не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав объяснения прокурора Потаповой Е.Н, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационного представления и административного дела судебная коллегия суда кассационной инстанции приходит к выводу о том, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые выразились в следующем.

Исходя из положений части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ).

К вопросам местного значения сельских поселений, расположенных на территории Еврейской автономной области, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах поселений (пункт 7.1 части 1, часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункт 14 части 2 статьи 6 Закона Еврейской автономной области от 17 ноября 2014 года N 607-ОЗ "Об отдельных вопросах осуществления местного самоуправления в Еврейской автономной области").

Положениями статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (пункт 6.1 части 1); органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий) в сфере культуры утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2017 года N 176 (далее - Требования к антитеррористической защищённости).

Из содержания пункта 3 Требований к антитеррористической защищённости следует, что ответственность за обеспечение антитеррористической защищённости объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций) в сфере культуры, являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников объектов (территорий).

Как установлено судами, а также следует из материалов настоящего административного дела, в соответствии с Законом Еврейской автономной области от 26 ноября 2008 года N 478-ОЗ "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальным образованием "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области и сельскими поселениями, входящими в его состав", Дома культуры, расположенные в сёлах Бабстово, Горное, Октябрьское переданы в муниципальную собственность Бабстовского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области.

9 октября 2015 года комитетом по управлению муниципальным имуществом муниципального образования "Ленинский муниципальный район" от имени муниципального образования "Ленинский муниципальный район" (ссудодатель) и муниципальным казённым учреждением культуры "Централизованная клубная система" муниципального образования "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области (ссудополучатель) заключен договор безвозмездного пользования N на неопределенный срок. Ссудополучателю во временное пользование были переданы нежилые помещения, расположенные по ул.Центральной, д.8 в с.Горное для размещения Дома культуры.

9 января 2019 года между Администрацией муниципального образования "Бабстовское сельское поселение" Ленинского муниципального района Еврейской автономной области и Администрацией Ленинского муниципального района заключен договор безвозмездного пользования N, согласно условиям которого здания домов культуры в селах Бабстово и Октябрьское были переданы в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района в целях создания условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры.

Соглашением от 17 декабря 2019 года органам местного самоуправления Ленинского муниципального района Еврейской автономной области была передана часть полномочий органов местного самоуправления Бабстовского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, включая полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры.

В свою очередь Администрация Ленинского муниципального района для решения данного вопроса местного значения, отнесённого к его компетенции, создала муниципальное казённое учреждение культуры "Централизованная клубная система" муниципального образования "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области, структурными подразделениями которого являются Дома культуры сёл Бабстово, Горное, Октябрьское и которое в настоящее время фактически использует соответствующие здания.

Частично удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции указал в решении, что обязанность по финансированию и выполнению мероприятий, направленных на обеспечение технической укреплённости и антитеррористической защищённости зданий объектов культуры, находящихся в собственности Бабстовского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, необходимо возложить на Администрацию Бабстовского сельского поселения, которая должным образом не исполняет предусмотренные действующим законодательством полномочия по содержанию объектов культуры и по профилактике терроризма, что создаёт угрозу безопасности неопределённого круга лиц.

Отменяя решение Ленинского районного суда Еврейской автономной области в той части, в которой требования прокурора были удовлетворены, судебная коллегия по административным делам суда Еврейской автономной области пришла к выводу, что Администрация Бабстовского сельского поселения не может нести обязанность по финансированию и выполнению мероприятий по технической укреплённости и антитеррористической защищённости зданий спорных объектов культуры, поскольку она передала их в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района. Кроме того, фактическим правообладателем зданий Домов культуры является МКУК "Центральная клубная система", к которому требования прокурором не заявлялись. Также суд апелляционной инстанции указал в апелляционном определении, что в соответствии с требованиями действующего законодательства необходимость оборудования указанных в исковом заявлении домов культуры ограждениями, системами видеонаблюдения, обеспечения их охраны в нерабочее и ночное время отсутствует.

Между тем, установив факт передачи соответствующего имущества, находящегося в муниципальной собственности Бабстовского сельского поселения, в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района, суд апелляционной инстанции не учёл, что в силу прямого указания пункта 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ, пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункта 3 Требований к антитеррористической защищённости на исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Ленинского муниципального района Еврейской автономной области возлагается обязанность при решении вопроса местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечить выполнение требований к антитеррористической защищённости объектов, находящихся в его ведении.

В данном случае административным ответчиком по делу являлась не только Администрация Бабстовского сельского поселения, но и Администрация Ленинского муниципального района, которая, выступая учредителем МКУК "Центральная клубная система", несёт обязанность по финансовому обеспечению деятельности данного казённого учреждения (пункты 1 и 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункты 6, 7 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

В соответствии с частью 3 статьи 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

При этом в силу части 1 статьи 307 КАС РФ рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных КАС РФ.

Согласно пункту 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Также КАС РФ установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебному акту в форме апелляционного определения, предусматривающие, в частности, что в нём должны быть указаны: краткое содержание обжалуемого решения суда первой инстанции, апелляционной жалобы, представленных доказательств, объяснений лиц, участвующих в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции (пункт 4 части 2 статьи 311 КАС РФ); обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции, доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах, законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения, мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311 КАС РФ).

Положения статьи 311 КАС РФ, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 КАС РФ), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты без учёта всех доводов, приведённых сторонами судебного разбирательства.

Обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения (определения) суда нижестоящей инстанции.

Между тем, делая вывод об отсутствии необходимости оборудования спорных домов культуры ограждениями, системами видеонаблюдения, обеспечения их охраны в нерабочее и ночное время, судом апелляционной инстанции в нарушение требований КАС РФ оставлено без внимания содержание имеющихся в материалах дела актов обследования и категорирования объектов (территорий) в сфере культуры, а также паспортов безопасности объектов (территорий) в сфере культуры, составленных с учётом положений пунктов 5, 15, 18, 20, 41, 43 Требований к антитеррористической защищённости в отношении Домов культуры сёл Бабстово, Октябрьское, Горное, которыми произведено категорирование указанных выше объектов, установлено, что их антитеррористическая защищённость не соответствует предъявляемым к ним требованиям, определены перечни мероприятий для обеспечения защищённости объектов (территорий) и сроки их выполнения (до 1 июня 2020 года). Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области не дала оценку соблюдения администрацией Ленинского муниципального района сроков реализации мероприятий, необходимых для обеспечения антитеррористической защищённости объектов (территорий) в сфере культуры, и принятым ею мерам по финансовому обеспечению реализации мероприятий, перечисленных в актах обследования и паспортах безопасности объектов.

Не в полной мере установив имеющие правовое значение для дела обстоятельства, нарушив правила оценки доказательств, неправильно применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции постановилапелляционное определение, которое не отвечает принципам законности и обоснованности.

При таких обстоятельствах апелляционное определение в силу положений части 2 статьи 328, пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе.

В ходе нового рассмотрения суду апелляционной инстанции необходимо учесть приведённые выше обстоятельства и нормы материального права, дать в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ надлежащую правовую оценку представленным сторонами доказательствам, по результатам которой принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи