Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 г. по делу N 66а-110/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-87/2020 по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению местного референдума Гусаченко В.Г. о признании не законными и отмене решения Усть - Кутской территориальной избирательной комиссии Иркутской области от 20 мая 2019 года N 120/856 "Об отказе в регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звезднинского муниципального образования" и решения Думы Звезднинского городского поселения Усть-Кутского района Иркутской области от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум", по апелляционной жалобе Гусаченко В.Г. на решение Иркутского областного суда от 21 августа 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, пояснения Гусаченко В.Г, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Усть-Кутской территориальной избирательной комиссии Иркутской области от 20 мая 2019 года N 120/856 (далее - Решение избирательной комиссии) отказано в регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звёзднинского муниципального образования.

Решением Думы Звезднинского городского поселения от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" вопрос, предлагаемый для внесения на местный референдум "Преобразование Звёзднинского городского поселения в форме изменения его статуса в Звёзднинское сельское поселение" (далее - решение Думы), признан не соответствующим требованиям, указанным в пункте 7.2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьях 8 и 15 Закона Иркутской области от 6 мая 2006 года N 25-ОЗ "О местных референдумах в Иркутской области".

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению местного референдума Гусаченко В.Г. обратилась в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просила отменить данные решения как незаконные.

В обоснование административных исковых требований Гусаченко В.Г. указывает, что пункт 2 статьи 13 Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет право населению выдвигать инициативу по изменению статуса поселения путем создания инициативной группы по проведению местного референдума. Полагает, что Дума Звёзднинского городского поселения, разрешая вопрос о соответствии закону вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, применяя пункт 7.2 статьи 13 Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не учла положения пункта 2 статьи 13 Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Оспариваемыми решениями нарушаются права жителей городского поселения на выдвижение инициативы по изменению статуса поселка, высказать свое мнение по вопросу изменения статуса, на волеизъявление, на участие в самоуправлении.

Решением Иркутского областного суда от 21 августа 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично: признано не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Думы Звёзднинского муниципального образования от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" в части отказа Думы Звёзднинского городского поселения в проведении местного референдума. С Думы Звёзднинского городского поселения Усть-Кутского района Иркутской области за счет средств бюджета Звёзднинского муниципального образования в пользу Гусаченко Валентины Григорьевны судебные расходы в размере 5 939, 10 рублей. В остальной части административного искового заявления Гусаченко В.Г. к Думе Звёзднинского городского поселения, Усть-Кутской территориальной избирательной комиссии - отказано.

Не согласившись с решением суда, Гусаченко В.Г. обратилась с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции, в которой просит отменить решение Иркутского областного суда от 21 августа 2020 года и направить дело на новое рассмотрение. По мнению административного истца, решение Думы Звёзднинского муниципального образования по вопросу, предлагаемому для вынесения на местном референдуме: "Хотите ли Вы изменить статус Звёзднинского городского поселения на статус Звёзднинского сельского поселения": "да" или "нет"" о соответствии требованиям или несоответствии требованиям действующего законодательства за период с 12 апреля 2019 года по настоящее время в Усть-Кутскую территориальную избирательную комиссию не направлялось, следовательно, Усть-Кутская территориальная избирательная комиссия не имела возможности для рассмотрения вопроса о регистрации инициативной группы по выдвижения инициативы проведения местного референдума. Полагает, что суд поверхностно рассмотрел заявленные требования. Также не согласна с решением суда в части возмещения судебных расходов.

Относительно доводов апелляционной жалобы Думой Звёзднинского городского поселения, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения на апелляционную жалобу

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

При проверке судебного акта в апелляционном порядке судебная коллегия отмечает, что Иркутским областным судом рассмотрено дело, подсудное районному суду.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (пункт 7 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" разъяснено, что к решениям избирательной комиссии исходя из положений, содержащихся в подпунктах 21 и 38 статьи 2, пункте 1 статьи 28 Федерального закона Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", относятся облеченные в установленную форму (постановление, решение) или закрепленные в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые комиссией коллегиально.

Из приведенных норм и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также содержания административного искового заявления и приложенных к нему документов, пояснений и требований административного истца следует, что Гусаченко В.Г. оспаривает решение территориальной избирательной комиссии.

Исходя из вышеизложенного, по заявленным административным истцом требованиям Иркутским областным судом рассмотрено дело, подсудное районному суду в качестве суда первой инстанции.

Судебной коллегией установлено, что никто из лиц, участвующих в деле, не заявлял ходатайства о неподсудности данного дела Иркутскому областному суду. В апелляционной жалобе также не имеется ссылки на нарушение правил подсудности

Нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, устанавливающих правила подсудности, не является безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, как это следует из пункта 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции".

Вместе с тем, судом первой инстанции допущены нарушения, предусмотренные частью 2 пункта 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из материалов настоящего административного дела, 9 апреля 2019 года в избирательную комиссию Звезднинского городского округа поступило ходатайство о регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звезднинского муниципального образования по вопросу "Хотите ли Вы изменить статус Звезднинского городского поселения на статус Звезднинского сельского поселения: "да" или "нет".

Решением Усть-Кутской территориальной избирательной комиссией от 12 апреля 2019 года N 118/850 ходатайство о регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума и приложенные к нему документы направлены в Думу Звезднинского городского поселения.

Решением Думы Звезднинского городского поселения от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" вопрос, предлагаемый для внесения на местный референдум "Преобразование Звёзднинского городского поселения в форме изменения его статуса в Звёзднинское сельское поселение", признан не соответствующим требованиям, указанным в пункте 7.2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьях 8 и 15 Закона Иркутской области от 6 мая 2006 года N 25-ОЗ "О местных референдумах в Иркутской области".

Решением Усть-Кутской территориальной избирательной комиссии Иркутской области от 20 мая 2019 года N 120/856 отказано в регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звёзднинского муниципального образования.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Как предусмотрено положениями статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования (пункт 6).

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Согласно части 1 статьи 8 Закона Иркутской области от 6 мая 2006 года N 25-оз "О местных референдумах в Иркутской области" в соответствии с Федеральным законом на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Статьей 131 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно названному федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

Статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определено, что муниципальное образование это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В силу части 1.1 статьи 10 указанного федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Согласно части 7.2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

Согласно статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преобразование муниципальных образований не относится к вопросам местного значения городского поселения, Таким образом, применительно к настоящему административному делу, вопрос, который предлагается вынести на местный референдум, в силу вышеуказанных положений федерального закона не относится к вопросам местного значения, следовательно, не может быть вынесен на местный референдум.

В этой связи вопрос, предложенный инициативной группой для вынесения на местный референдум, не соответствует требованиям пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Судом первой инстанции не были применены вышеуказанные положения федерального и регионального законодательства, которые подлежали применению при рассмотрении данного дела.

Кроме того, судебная коллегия считает необходимым отметить, что исходя из требований пункта 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", территориальная избирательная комиссия была лишена возможности принять иное решение, кроме отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Как было указано выше, основополагающим законодательным актом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме является Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", соответственно при рассмотрении заявленных требований применяются правила исчисления сроков, установленных данным федеральным законом.

Согласно статье 78 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, о заверении, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам может быть подана в течение десяти дней со дня принятия обжалуемого решения.

Согласно части 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, об отказе в такой регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе в этом заверении, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума оспариваемого решения.

Требования административного истца о признании решения Думы Звезднинского городского поселения от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" вопрос, предлагаемый для внесения на местный референдум "Преобразование Звёзднинского городского поселения в форме изменения его статуса в Звёзднинское сельское поселение" подлежали рассмотрению в порядке главы 24 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом положений вышеуказанных норм, а также разъяснений, содержащихся в пункте 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о восстановлении срока подачи в суд административного искового заявления в части обжалования решения Думы, поскольку срок, установленный пунктом 2 статьи 78 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, частью 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является пресекательным и восстановлению не подлежит независимо от причин его пропуска.

Пропуск срока на обращение в суд является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска (часть 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства).

Таким образом, оснований для удовлетворения административного искового заявления в части признания решения Думы Звезднинского городского поселения от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" незаконным у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, судом первой инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются основаниями для отмены решения суда и принятия по административному делу нового решения в указанной части.

При этом судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции в части признания незаконным решения Усть-Кутской территориальной избирательной комиссии Иркутской области от 20 мая 2019 года N 120/856 об отказе в регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звёзднинского муниципального образования в связи с пропуском срока подачи в суд административного искового заявления, поскольку срок, как было указано ранее, установленный пунктом 2 статьи 78 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, частью 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является пресекательным. А пропуск указанного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административных исковых требований.

Поскольку оснований для удовлетворения заявленных требований Гусаченко В.Г. по делу не имеется, то оснований для удовлетворения заявления о взыскании судебных расходов по настоящему делу также не имеется.

Вместе с тем, судебная коллегия пришла к выводу, что административный истец не лишен права правотворческой инициативы по принятию закона субъекта о преобразовании муниципального образования в форме и порядке, предусмотренных, в том числе Законом Иркутской области от 21 июня 2010 года N49-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Иркутской области".

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 21 августа 2020 года в части удовлетворения административного искового заявления отменить.

В удовлетворении административного искового заявления уполномоченного представителя инициативной группы по проведению местного референдума Гусаченко В.Г. о признании не законными и отмене решения Усть - Кутской территориальной избирательной комиссии Иркутской области от 20 мая 2019 года N 120/856 "Об отказе в регистрации инициативной группы по выдвижению инициативы проведения местного референдума на территории Звезднинского муниципального образования" и решения Думы Звезднинского городского поселения Усть-Кутского района Иркутской области от 16 мая 2019 года N 10 "О вопросе, предлагаемом для внесения на местный референдум" отказать.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи