Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 г. по делу N 66а-66/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре судебного заседания ФИО3, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N, с апелляционной жалобой ФИО1 на решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Правила землепользования и застройки).

ФИО1 обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просила признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны ПК-2 (производственная зона) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". В обоснование заявленных требований указала, что является владельцем земельной участка и расположенного на нем жилого дома по вышеуказанному адресу. С целью узаконения дома и получения земельного участка в собственность она обратилась в суд об оспаривании нахождения последнего в зоне с особыми условиями использования территорий согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаул Алтайской края, утвержденных ДД.ММ.ГГГГ. Данные требования были удовлетворены судом. Также она обратилась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула с заявлением о согласовании предоставления земельного участка, комитетом ДД.ММ.ГГГГ было предварительно согласовано предоставление участка и указано на необходимость проведения работ по уточнению границ земельного участка. Такие работы административным истцом выполнены, ДД.ММ.ГГГГ земельный участок поставлен на кадастровый учет, где указан вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома. Однако ДД.ММ.ГГГГ ей отказано в предоставлении земельного участка в собственность, поскольку Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-1 - производственная зона, территориальная подзона ПК1.2, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям части 3 статьи 31, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтены сведения Единого государственного реестра недвижимости, а также сложившаяся планировка и существующее землепользование.

Решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление оставлено без удовлетворения в полном объеме.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, ошибочное толкование позиции Европейского Суда по правам человека, полагая, что анализ публичных и частных интересов должен рассматриваться в каждом конкретном случае индивидуального по каждому земельному участку с учетом того, что права и свободы личности должны быть на первом месте.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что утверждение правил землепользования и застройки и внесение изменений в них относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что ФИО1 является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: "адрес". Жилой дом состоит из Литера А, на возведение данного строения документов не предоставлено.

Земельный участок по вышеуказанному адресу поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, ему присвоен кадастровый N, участок отнесен к землям населенных пунктов, разрешенное использование - индивидуальные жилые дома.

В соответствии с фрагментом Генерального плана городского округа - города Барнаула (карта функциональных зон) данный земельный участок находится в функциональной зоне - производственная.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карты с отображением границ территориальных зон и территорий и информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула от ДД.ММ.ГГГГ земельный участок по "адрес" находится в территориальной зоне - производственная зона (ПК-1), территориальная подзона ПК-1.2 (размещение объектов до III класса опасности по санитарной классификации).

Из материалов дела также усматривается, что ФИО1 обращалась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула с заявлением о предоставлении вышеуказанного земельного участка на праве собственности без проведения торгов для эксплуатации жилого дома, в удовлетворении данного заявления ДД.ММ.ГГГГ ей было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования города Барнаула в территориальной производственной зоне ПК-1, территориальная подзона ПК-1.2 (размещение объектов до III класса опасности по санитарной классификации), градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение жилых домов. Данное обстоятельство послужило основанием обращения ФИО1 с настоящим административным иском в суд.

Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что расположение земельного участка с кадастровым номером N в территориальной зоне - производственная зона (ПК-1), территориальная подзона ПК-1.2 (размещение объектов до III класса опасности по санитарной классификации) соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом, границы функциональной и территориальной зон также совпадают.

При этом функциональная производственная зона, как установлено судом, не предусматривает жилищного строительства, что следует из Положения о территориальном планировании Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Приложение N 1 к решению Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344) и Научно-исследовательской работы по разработке проекта Генерального плана, где предусматривается размещение в будущем лишь производственных объектов. Согласно градостроительному регламенту территориальной зоны ПК-1 (производственная зона) жилищное строительство также не предусмотрено (статья 75 Правил землепользования и застройки).

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки города Барнаула Генеральному плану города.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом, который является мотивированным, основанным на правильном толковании закона.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию не могут быть приняты во внимание.

Судом первой инстанции учтено, что при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 3 статьи 31, пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, как правильно указано в обжалуемом решении, названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Согласно материалам дела расположенный на земельном участке дом по адресу: "адрес", является самовольной постройкой, что административным истцом не оспаривалось. Доказательств того, что при подготовке оспариваемого нормативного правового акта в отношении указанных объектов зарегистрированы какие-либо вещные права, представлено не было.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Исходя из положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Анализ статей 2, 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Учитывая изложенное, сославшись на позицию Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции правильно посчитал, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Судом дана оценка доводам апеллянта в той части, что с 1999 года по месту его жительства создано территориальное общественное самоуправление микрорайона "Восточный", члены инициативной группы которого в ходе общественных обсуждений по проекту Генерального плана обращались в государственные органы с требованием об учете интересов проживающих на территории микрорайона граждан при осуществлении градостроительного планирования и зонирования территории, и обоснованно указано на то, что данное обстоятельство не свидетельствует о незаконности установленной Правилами землепользования и застройки города Барнаула территориальной зоны, поскольку, как следует из ответа комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула от ДД.ММ.ГГГГ, указанная территория неблагоприятна для развития жилой зоны из-за нормативных планировочных ограничений.

Судебная коллегия соглашается с такой оценкой указанных доводов, а также с тем, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ПК-1, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частями 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не содержит правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи