Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2021 г. по делу N 66а-489/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Авдеева А.Г, Кодачигова И.В, Неприна А.В, Сергиенко М.П. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, по апелляционной жалобе Авдеева А.Г. на решение Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Авдеева А.Г, Сергиенко М.П. - Лунева А.М, представителя Пермской городской Думы - Романовой Е.В, представителя администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Шардаковой С.Н, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (далее - Решение N 143) утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ).

Решение N 143 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения. Последние изменения внесены решениями Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 272, N 273, N 274.

В частности, решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года N 16 (далее - Решение N 16), опубликованным в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 9 февраля 2010 года N 8, в ПЗЗ внесены изменения в части установления перечня территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории города Перми, среди которых выделена зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2).

Авдеев А.Г, Кодачигов И.В, Неприн А.В, Сергиенко М.П. обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими со дня принятия ПЗЗ (в действующей редакции) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N.

Решением Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Авдеев А.Г. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как принятого при неправильном применении норм материального права и без оценки всех обстоятельств, имеющих значение для дела, просит принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что в территориальную зону рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) входит проезжая часть улицы Подгорная, включенная в улично-дорожную сеть г. Перми, которая существовала до момента принятия ПЗЗ, в связи с чем установление этой территориальной зоны без учета сложившейся планировки и фактического землепользования является незаконным.

Относительно доводов апелляционной жалобы Пермской городской Думой, администрацией города Перми, департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми, прокуратурой Пермского края представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Авдеева А.Г, Сергиенко М.П. - Лунев А.М. просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда первой инстанции - отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Пермской городской Думы - Романова Е.В. (с использованием систем видеоконференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Шардакова С.Н. (с использованием систем видеоконференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Рассматривая дело, суд первой инстанции с учетом приведенных норм верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Пермской городской Думой в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия, в том числе предусмотренной статьями 31, 32 ГрК РФ, и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что административные истцы являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N (собственник Авдеев А.Г. с 28 мая 2012 года), N (собственник Сергиенко М.П. с 6 августа 2018 года), N (сособственники Кодачигов И.В, Неприн А.В. с 16 октября 2017 года).

Данные земельные участки относятся к категории земель "земли населенных пунктов, имеют вид разрешенного использования: земельный участок с кадастровым номером N - "для индивидуального жилищного строительства"; земельный участок с кадастровым номером N - "под индивидуальный жилой дом"; земельный участок с кадастровым номером N - "индивидуальный жилой дом".

Земельные участки находятся "адрес", включенной в постановление главы города Перми от 15 апреля 1999 года N 660 "Об утверждении результатов инвентаризации земель в Дзержинском, Индустриальном, Кировском и Свердловском районах", которым было утверждено решение комиссии по установлению границ землепользований в черте г. Перми по результатам инвентаризации земель, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Решением N 143, принятым 26 июня 2007 года, были утверждены ПЗЗ, составной частью которых являлась карта градостроительного зонирования, согласно которой названные земельные участки входили в границы территориальной зоны Р-2 (зона лесопарков, городских лесов и отдыха), предназначенной для сохранения природного ландшафта, экологически чистой окружающей среды, а также для организации отдыха и досуга населения.

На карте градостроительного зонирования города Перми (в редакции Решения N 16, принятого 26 января 2010 года) указанные земельные участки также включены в территориальную зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), выделенную для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

При этом в соответствии с картами территориального планирования Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (далее - Генеральный план), данная территория отнесена к функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), формирование и развитие которой должно направляться созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Обращаясь в суд с требованиями о признании ПЗЗ недействующими в части установления территориальной зоны Р-2, в которой не допускается размещение индивидуальных жилых домов, в отношении территории, в пределах которой расположены вышеуказанные земельные участки, административные истцы исходили из того, что оспариваемые положения противоречат требованиям ГрК РФ, Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), поскольку не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, нарушают их право на использование земельных участков по целевому назначению.

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал положения статей 1, 9, 18, 30, 31, 34, 35, 36 ГрК РФ, статьи 85 ЗК РФ, а также взаимосвязанные нормы ПЗЗ и Генерального плана, исследовал материалы настоящего административного дела и установил, что земельные участки административных истцов находятся в территориальной зоне Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), которая полностью соответствует функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), что свидетельствует о соблюдении требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при этом какая-либо неопределенность правового режима в отношении земельных участков отсутствует, поскольку соблюден принцип принадлежности земельных участков к одной территориальной зоне и, как следствие, на них распространяется установленный для этой территориальной зоны единый градостроительный регламент.

Учитывая изложенное, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения ПЗЗ не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не нарушают прав, свобод и законных интересов административных истцов, которые не лишены возможности использования принадлежащих им земельных участков с учетом требований частей 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ, пункта 4 статьи 85 ЗК РФ, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных ими требований.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Ссылки в апелляционной жалобе на незаконность, по мнению административных истцов, установления в ПЗЗ территориальной зоны Р-2 без учета сложившейся планировки и фактического землепользования подлежат отклонению как необоснованные.

Действительно, одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Между тем, названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Следовательно, сам по себе факт того, что земельные участки имеют вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", "под индивидуальный жилой дом", "индивидуальный жилой дом", повлечь признание ПЗЗ недействующими не может, тем более что земельные участки были приобретены административными истцами после принятия Решения N 143, Решения N 16, то есть когда они уже находились в территориальной зоне Р-2.

По этим же основаниям не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы о том, что в территориальную зону Р-2 входит проезжая часть улицы Подгорная, включенная в улично-дорожную сеть г. Перми, а также ссылки на постановление главы города Перми от 15 апреля 1999 года N 660 "Об утверждении результатов инвентаризации земель в Дзержинском, Индустриальном, Кировском и Свердловском районах", которые при установленных по делу обстоятельствах правового значения не имеют и о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения. не свидетельствуют.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) ПЗЗ определена в отношении территории, на которой расположены спорные земельные участки, с учетом функциональной зоны ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов) Генерального плана, конкретизируя тем самым положения названного документа территориального планирования, а установленный градостроительным регламентом режим их использования не изменяет параметры планируемого развития данной территории, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны, вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции являются правильными, а обжалуемое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления - законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Авдеева А.Г. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 февраля 2021 года

Председательствующий

Судьи