Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2021 г. по делу N 8а-401/2021[88а-1358/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К, Фахретдиновой Р.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Пятигорска Ставропольского края на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению Романюта В.С. к администрации г. Пятигорска Ставропольского края о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Нафикова И.А, объяснения представителя администрации г. Пятигорска Ставропольского края Старыгина О.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Романюта В.С. Настюкова А.В, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Романюта В.С. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Пятигорска Ставропольского края, в котором просил признать незаконным решение административного ответчика об отказе в выдаче ему разрешения на строительство автомобильной мойки на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", с кадастровым номером N и возложить на административного ответчика обязанность выдать ему разрешение на строительство автомобильной мойки на указанном земельном участке.

В обоснование заявленных требований Романюта В.С. указал на то, что, являясь собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", с кадастровым номером N, из земель населенных пунктов, площадью 2450 кв.м, предназначенного для строительства объектов гаражного назначения с возможностью организации автомобильных моек, в целях строительства на указанном земельном участке объекта капитального строительства обратился в администрацию г. Пятигорска с заявлением о выдаче разрешения на строительство, на что ему управлением градостроительства 18 июня 2019 г. и 19 сентября 2019 г. предложено предоставить технические условия для размещения автомойки. Выполнив все необходимые условия, административный истец 17 июня 2020 г. обратился в администрацию г. Пятигорска с просьбой о выдаче разрешения на строительство автомобильной мойки на указанном земельном участке, в чем 5 августа 2020 г. ему отказано со ссылкой на то, что земельный участок на котором планировалось строительство автомобильной мойки отнесен к зоне застройки "ОД" - предпринимательство", на этом земельном участке такой вид разрешенного использования не предусмотрен. С отказом в выдаче разрешения на строительство он не согласен, поскольку строительство объектов гаражного назначения с возможностью организации автомобильных моек прямо предусмотрено Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, и Правилами застройки и землепользования, утвержденных решением Думы г. Пятигорска от 12.11.2014 N 35-47 РД, на основании которых ему выдавались письма и технические условия для размещения автомойки, утверждался градостроительный план земельного участка, и лишь впоследствии в классификатор внесены изменения, что не может повлиять на принимаемое по его заявлению решение.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г, решение администрации г. Пятигорска об отказе в выдаче Романюта В.С. разрешения на строительство автомобильной мойки на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" с кадастровым номером N признано незаконным. На администрацию г. Пятигорска возложена обязанность выдать Романюта В.С. разрешение на строительство автомобильной мойки на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", с кадастровым номером N.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 21 января 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции вместе с делом 22 января 2021 г, администрацией г. Пятигорска Ставропольского края ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно доводов кассационной жалобы Романюта В.С. представлены возражения, в которых предлагается отказать в её удовлетворении.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явился Романюта В.С, о причинах неявки не сообщил. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего административного дела были допущены такого характера нарушения норм материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела, Романюта В.С. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 2450 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования - объекты гаражного назначения 2.7.1. Земельный участок с кадастровым номером N относится к зоне "ОД. Предпринимательство".

17 июня 2020 г. Романюта В.С, собрав необходимые документы, обратился к административному ответчику с заявлением о выдаче разрешения на строительство автомойки, в чем 5 августа 2020 г. ему отказано. Отказ мотивирован тем, земельный участок на котором планировалось строительство автомобильной мойки отнесен к зоне застройки "ОД. Предпринимательство", градостроительный регламент земельного участка установлен в составе Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Думы г. Пятигорска от 12.11.2014 N35-47 РД в редакции решения Думы г. Пятигорска от 24.12.2019 N39-42 РД. Поскольку на земельном участке не предусмотрен такой вид разрешенного использования рассмотреть обращение положительно не представляется возможным.

Удовлетворяя заявленные Романюта В.С. требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что вид разрешенного использования принадлежащего административному истцу земельного участка и его размеры, параметры разрешенного строительства, предусматривающие размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, с возможностью размещения автомобильных моек, были определены до вступления в силу новой редакции решения Думы г. Пятигорска от 12 ноября 2014 г. N 35-47 РД, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, либо предельные параметры объектов капитального строительства, собственник, законный владелец участка или объекта капитального строительства (землепользователь) в соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 16 Правил землепользования и застройки г. Пятигорска вправе продолжать использование участка, параметры объекта строительства, разрешенные до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций по следующим основаниям.

Действительно согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно пункту 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли различных категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подпункт 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы, в том числе орган местного самоуправления, отказывают в выдаче разрешения на строительство также при несоответствии представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Таким образом, по смыслу приведенных правовых норм земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия; разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Однако разрешение на строительство объекта капитального строительства не выдается, если на дату выдачи разрешения на строительство разрешенное использование земельного участка не предусматривает размещение на нем такого объекта.

В соответствии с "Правилами землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска", разработанными на основании Генерального плана города Пятигорска и утвержденными решением Думы г. Пятигорска от 12 ноября 2014 г. N 35-47 РД (первоначальный текст документа опубликован в издании "Пятигорская правда", N 199-201, 13 ноября 2014 г.), земельный участок по адресу: "адрес", с кадастровым номером N, собственником которого является Романюта В.С, относился к территориальной зоне "ОД. Предпринимательство". Основным видом разрешенного использования земельного участка указан "Объекты гаражного назначения", а основным видом разрешенного использования объекта капитального строительства - "Размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, с возможностью размещения автомобильных моек" (код 2.7.1).

Правилами землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска предусмотрено, что разрешения на строительство, реконструкцию, выданные физическим и юридическим лицам до вступления в силу настоящих Правил, являются действительными.

Решением Думы г. Пятигорска от 24 декабря 2019 г. N 39-42 РД (опубликовано в издании "Пятигорская правда", N 225-238, 26 декабря 2019 г.) в Правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска внесены изменения, в соответствии с которым для зоны "Од" Предпринимательство" в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установлены следующие градостроительные регламенты: основной вид разрешенного использования земельного участка по коду 2.7.1 - "Хранение автотранспорта", а основной вид разрешенного использования объекта капитального строительства - "Размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения автотранспорта, в том числе с разделением на машино-места, за исключением гаражей, размещение которых предусмотрено содержанием вида разрешенного использования с кодом 4.9".

Таким образом, из материалов дела не усматривается, что на момент обращения Романюта В.С. за получением разрешения на строительство, как основное, так вспомогательное и условное разрешенное использование земельного участка предусматривали размещение на нем автомойки.

Между тем указанные обстоятельства надлежащей правовой оценки исходя из позиции положений части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не получили. При этом не было выяснено, когда был сформирован земельный участок и когда был поставлен на кадастровый учет земельный участок, собственником которого является Романюта В.С, и не был ли установлен вид разрешенного использования земельного участка, позволяющий строительство и размещение на земельном участке административного истца автомобильной мойки, до дня утверждения классификаторов видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Как определено в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В связи с изложенным по настоящему делу следовало также установить, соответствие территориальной зоны земельного участка, установленной Правилами в связи с внесенными в них решением Думы г. Пятигорска от 24 декабря 2019 г. N 39-42 РД изменениями, функциональной зоне, предусмотренной в Генеральном плане.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела все юридически значимые обстоятельства не установлены, выводы о наличии оснований для удовлетворения заявленных административным требований основаны без учета как обстоятельств, имеющих юридически важное значение для разрешения спора, так и без учета приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу положений процессуального закона обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда они содержат исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").

Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Однако суд апелляционной инстанции вопреки положениям статей 308, 309 и 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права не устранил, в связи с чем вынесенный им судебный акт не может быть признан законным и обоснованным.

Судебная коллегия допущенные при рассмотрении дела нарушения норм материального и процессуального права признает существенными, в связи с чем считает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. и направить дело в тот же суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть вышеизложенное, проверить все доводы сторон и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

При передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции определением от 22 января 2021 г. исполнение решения Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. по настоящему административному делу было приостановлено до рассмотрения кассационной жалобы по существу.

В связи с окончанием производства в суде кассационной инстанции приостановление исполнения решения Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд апелляционной инстанции.

Приостановление исполнения решения Пятигорского городского суда Ставропольского края от 4 сентября 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 1 декабря 2020 г. отменить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 февраля 2021 г.