Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 г. по делу N 66а-462/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-434/2020 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Овчинниковой Веры Владимировны о признании нормативного правового акта в части недействующим, по апелляционной жалобе департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 21 октября 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, возражения представителя административного истца Уразовой Н.Б, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

ИП Овчинникова В.В, осуществляющая на территории Воронежской области розничную торговлю промышленными товарами, обратилась в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 8 октября 2019 года N 184, которым утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов (ТКО) для промтоварного магазина.

В обоснование требований административный истец указала, что норматив накопления ТКО для всех промтоварных магазинов на территории данных межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров установлен в размере 1, 4 куб. м. на 1 кв. м. общей площади в год, что в разы превышает норматив накопления ТКО в других регионах России. Административный истец полагает, что такие различия в нормативах накопления ТКО по субъектам Российской Федерации приводят к установлению необоснованной платы за вывоз отходов. Это, в свою очередь, создает неравные конкурентные условия, увеличивает нагрузку на предпринимательскую деятельность.

Овчинниковой В.В. был заключен ряд договоров на оказание услуг по обращению с отходами, действующими до установления норматива накопления ТКО, которые свидетельствуют о фактическом объеме образуемых отходов и наличии существенной разницы между реально образуемым объемом ТКО и рассчитанного исходя из нормативов накопления ТКО. Изложенное, по мнению административного истца, позволяет сделать вывод о том, что норматив накопления ТКО для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров является завышенным, экономически необоснованным и не соответствует требованиям действующего законодательства, в частности Постановлению Правительства от 4 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления ТКО", нарушает права административного истца в сфере предпринимательской деятельности, поскольку административным ответчиком нарушена методика расчетов норматива ТКО на территории спорных межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

Решением Воронежского областного суда от 21 октября 2020 года административное исковое заявление Овчинниковой В.В. удовлетворено. Признан недействующим с 1 января 2020 года приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходов перерабатывающих кластеров" от 8 октября 2019 года N 184 в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварного магазина.

Не согласившись с постановленным по делу решением, департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области подал апелляционную жалобу, в которой административный ответчик со ссылкой на незаконность и необоснованность судебного акта, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просит его отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование доводов жалобы указывает, что в обоснование утвержденного норматива были представлены исследования, проведённые ООО НПО "Мегаполис", по результатам которого разработаны нормативы ТКО Борисоглебского городского округа Воронежской области. При этом вывод суда о том, что административным ответчиком не представлено документов, подтверждающих проведение измерений в отношении иных районов, указанных в оспариваемом приказе, кроме Борисоглебского, не является существенным, так как объекты, торговли, принадлежащие административному истцу расположены на территории Борисоглебского муниципального района.

Не согласен апеллянт и с признанием оспариваемого нормативного правового акта недействующим с даты его вступления в законную силу, поскольку положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют право суду признать акт недействующим с даты принятия или иной даты, определенной судом. Ввиду того, что Приказом от 8 октября 2019 года N 184 регулируются отношения граждан и юридических лиц, а не только конкретного лица, его отмена в части с даты его принятия отразится на правах и обязанностях иных лиц, подпадающих под его действие, в том числе регионального оператора.

Административным истцом, а также участвующим в деле прокурором Воронежской области представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых указано на необоснованность доводов апелляционной жалобы департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области и законность постановленного решения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее Закон N 89-ФЗ) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда. Так, пунктами 3.1, 22 Положения о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 26 ноября 2004 года N 1056, установлено, что департамент, являясь отраслевым исполнительным органом государственной власти Воронежской области, наделен полномочиями по установлению нормативов накопления ТКО.

Реализуя указанные полномочия, 8 октября 2019 года департаментом принят Приказ N 184, которым утверждены нормативы накопления ТКО на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован 20 декабря 2019 года в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет", номер публикации 3606201917583.

Судом установлено, что данным приказом затрагиваются права административного истца, осуществляющего розничную торговлю в промтоварном магазине, в части установления нормативов накопления ТКО для промтоварных магазинов, которые рассчитаны с нарушением действующего законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

Пунктом 1 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ установлено, что определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N 505.

Исходя из пункта 5 указанных Правил, коммерческий учет ТКО осуществляется: а) расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления; б) исходя из массы ТКО, определенной с использованием средств измерения.

При этом согласно пункту 3 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Так, согласно пункту 4 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ, порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления ТКО.

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образовании) и зон деятельности региональных операторов по обращению с ТКО;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов накопления ТКО).

Как следует из положений пункта 7 Правил определения нормативов накопления ТКО в целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают: а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек; б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек; в) не менее 0, 5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

В силу пункта 8 Правил определения нормативов накопления ТКО на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории.

В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 9 - 12 Правил N269.

Суд первой инстанции, проверив и оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленную административным ответчиком генеральную схему санитарной очистки на территории Борисоглебского городского округа, подготовленную ООО "НПО "МЕГАПОЛИС", раздел 5 которой содержит разработку нормативов накопления твердых коммунальных отходов Борисоглебского городского округа Воронежской области, и установив, что норматив накопления ТКО по категории "предприятия торговли" были разработаны без проведения натурных измерений, а также без каких-либо документов, подтверждающих проведение измерений в отношении иных районов кроме Борисоглебского, пришел к обоснованному выводу о несоответствии этого норматива Правилам определения нормативов.

Заключение суда о несоответствии указанным правилам нормативов накопления ТКО для предприятий торговли, расположенных населенных пунктах не только Борисоглебского, но и Богучарского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, обусловлено многочисленными нарушениями, допущенными при проведении замеров (не выбраны участки, на которых следовало произвести замеры, не проведены измерения и расчеты в иных районах, кроме Борисорглебского, то есть нарушены пункты 7-13 Правил определения нормативов).

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права. Опровергающих обоснованность позиции суда доводов апелляционная жалоба не содержит.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что отсутствие замеров в иных районах, кроме Борисоглебского, не является существенным и не влечет признания недействующими утвержденных нормативов накопления ТКО, судебной коллегией отклоняется.

Борисоглебский межмуниципальный экологический отходоперерабатывающий кластер включает в себя следующие муниципальные образования: Борисоглебский городской округ, а также муниципальные районы: Грибановский, Новохоперский, Поворинский, Терновский.

Для расчетов нормативов по категории предприятия торговли исполнителем были выделены следующие подкатегории: продовольственные магазины; продовольственные супермаркеты; промтоварные магазины; универсамы, супермаркеты; торговые павильоны; палатки, киоски; продовольственные рынки; промтоварные рынки.

При этом, как следует из описательной части указанной научной работы, нормативы накопления ТКО по выбранным подкатегориям были рассчитаны на основе данных мониторинга и замеров накопления отходов, проведенных в Борисоглебском городском округе.

Суд первой инстанции, проанализировав собранные по делу доказательства и установив отсутствие замеров накопления твердых коммунальных отходов в иных муниципальных образованиях, территориально входящих в Борисоглебский межмуниципальный экологический отходоперерабатывающий кластер правильно указал на неподтвержденность административным ответчиком экономической обоснованности оспариваемых значений нормативов накопления ТКО в том числе и для этого района.

Ввиду того, что нормативный правовой акт был проверен судом в рамках абстрактного нормоконтроля по требованию лица, интересы которого затронуты в результате осуществления предпринимательской деятельности в области розничной торговли промышленными товарами, акт правомерно признан недействующим в части установления норматива накопления ТКО для промтоварного магазина.

Доводы апелляционной жалобы о неправильном определении судом момента, с которого Приказ от 8 октября 2019 года N 184 признан не действующим в части, также являются несостоятельными.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Суд исходил из того, что признание нормативного правового акта недействующим с даты вступления решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Оснований не согласиться с данным выводом судебная коллегия не усматрвиает.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим является правильным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Воронежского областного суда от 21 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)