Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 г. по делу N 8а-891/2021-(8а-23809/2020)[88а-2511/2021-(88а-21627/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации г. Барнаула, поданной через суд первой инстанции 17 декабря 2020 года, на решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 18 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2020 года по административному делу N 2а-994/2020 по административному исковому заявлению администрации г. Барнаула к Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края об оспаривании бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

администрация г. Барнаула обратилась в Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края с административным исковым заявлением к Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края об оспаривании бездействия, возложении обязанности.

В обоснование требований указала, что здание многоквартирного дома по "адрес" в "адрес" является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры) регионального значения, включенным в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Распоряжением администрации города Барнаула от 7 марта 2018 года N 50-р данный дом признан аварийным и подлежащим реконструкции.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 14 мая 2019 года по иску прокурора города Барнаула на администрацию города Барнаула возложена обязанность издать распоряжение с указанием о дальнейшем использовании аварийного многоквартирного "адрес" в "адрес", сроках отселения физических и юридических лиц.

Во исполнение решения суда в пункт 2 распоряжения администрации города Барнаула от 7 марта 2018 года N 50-р "О признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции" внесено изменение, согласно которому комитету жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула поручено направить собственникам помещений многоквартирного дома требование о выполнении работ по реконструкции дома в срок, установленный Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края. В случае если собственники помещений в многоквартирном доме в установленный срок не произведут реконструкцию, они подлежат отселению в порядке и сроки, предусмотренные статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Комитетом жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула в адрес Управления государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края направлено письмо от 1 октября 2019 года N 151исх-4287 с просьбой определить срок для реконструкции многоквартирного дома.

В ответе от 30 октября 2019 года Управление государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края указало, что определение органом охраны объектов культурного наследия сроков реконструкции многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим реконструкции, не предусмотрено действующим законодательством.

С данным ответом администрация г. Барнаула не согласна, поскольку спорное здание является не обычным многоквартирным домом, а объектом культурного наследия регионального значения. Определить виды, сроки и порядок проведения работ, необходимых для сохранения объекта культурного наследия, может только уполномоченный орган власти, являющийся органом охраны объектов культурного наследия.

Считает, что в нарушение требований законодательства административный ответчик бездействует, не устанавливая сроки для проведения реконструкции вышеуказанного дома.

Просит с учетом уточнения требований признать незаконным бездействие Управления государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края по не определению сроков реконструкции многоквартирного дома по адресу: "адрес"; возложить на Управление государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края обязанность по определению сроков реконструкции названного дома с учетом предписания от 28 марта 2016 года N 02-24/10 о выполнении консервации объекта культурного наследия.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 18 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2020 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Барнаула ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела.

Заявитель, приводя доводы административного иска и апелляционной жалобы, считает, что в силу действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, определить виды, сроки и порядок проведения работ, необходимых для сохранения объекта культурного наследия, может только уполномоченный орган власти, являющийся органом охраны объектов культурного наследия, в данном случае таким органом является Управление государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края.

Вопреки выводам суда о не отнесении реконструкции к работам по сохранению объекта культурного наследия указывает, что Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции содержит общие нормы без учета специфики объекта культурного наследия. Полагает, что несмотря на то, что реконструкция как способ сохранения памятника истории и культуры не названа в специальном законе, данное обстоятельство не свидетельствует о невозможности принятия решения о реконструкции, и Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края не представлено достаточных доказательств того, что перечисленные в специальном законе способы восстановления памятника не охватываются понятием "реконструкция", а также того, что соответствующие виды работ не являются идентичными.

Кроме того, ссылаясь на определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 14 августа 2019 года, которым из резолютивной части решения Центрального районного суда г. Барнаула от 14 мая 2019 года исключено суждение о возложении обязанности на орган местного самоуправления по установлению в оспариваемом распоряжении сроков реконструкции, считает, что возложение такой обязанности на органы местного самоуправления будет являться вмешательством в компетенцию органов государственной власти.

Учитывая, что консервация и реконструкция объекта предполагают противоположный по своим целям и содержанию перечень работ, считает необоснованными ссылки суда апелляционной инстанции в оспариваемом судебном акте на выданное Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края собственникам жилых помещений предписание от 28 марта 2016 года о выполнении консервации объекта в срок до 1 марта 2021 года.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, жилой дом, расположенный по адресу: "адрес", является объектом культурного наследия регионального значения "Дом жилой", начала ХХ века, включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Данный объект состоит на государственной охране на основании постановления Алтайского краевого Законодательного собрания от 28 декабря 1994 года N 169 "Об историко-культурном наследии Алтайского края".

Решением межведомственной комиссии для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда от 31 января 2018 года выявлены основания для признания многоквартирного "адрес" в "адрес" аварийным и подлежащим реконструкции.

Распоряжением администрации города Барнаула от 7 марта 2018 года N 50-р данный многоквартирный дом признан аварийным и подлежащим реконструкции.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 14 мая 2019 года, с учетом апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 14 августа 2019 года, на администрацию города Барнаула возложена обязанность издать распоряжение с указанием о дальнейшем использовании аварийного многоквартирного "адрес" в "адрес", сроках отселения физических и юридических лиц.

Распоряжением администрации города Барнаула от 17 сентября 2019 года N 114-р внесены изменения в распоряжение от 7 марта 2018 года N 50-р, пункт 2 распоряжения изложен в следующей редакции: "Комитету жилищно-коммунального хозяйства (ФИО7) направить собственникам помещений в многоквартирном доме по адресу: "адрес", требования о выполнении работ по реконструкции дома в срок, установленный Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края. В случае, если собственники помещений в многоквартирном доме в срок, установленный Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края, не произведут реконструкцию, они подлежат отселению в порядке и сроки, предусмотренные статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации".

Управление государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края обратилось в суд с административным иском об оспаривании данного распоряжения в части возложения на Управление обязанности по установлению срока выполнения работ по реконструкции многоквартирного дома. Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 12 марта 2020 года, в удовлетворении требований отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 23 июня 2020 года решение Центрального районного суда г. Барнаула от 12 марта 2020 года оставлено без изменения с уточнением его резолютивной части путем исключения из абзацев 2 и 3 слов "реконструкции и".

Разрешая заявленные по существу требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из отсутствия обязанности органа охраны объектов культурного наследия по определению сроков реконструкции многоквартирных жилых домов, поскольку данная обязанность не предусмотрена Федеральным законом от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Суд указал, что Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края предприняты меры к сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, путем издания предписания по выполнению работ по консервации объекта культурного наследия, срок по которым еще не истек. Кроме того, указанные в перечне виды работ по сохранению объекта культурного наследия не связаны со сроками реконструкции многоквартирного жилого дома, в связи с чем оснований признавать незаконным бездействие и возлагать на административного ответчика обязанность по определению сроков для реконструкции многоквартирного дома не имеется.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

В соответствии с законом Алтайского края от 12 мая 2005 года N 32-ЗС "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Алтайском крае" работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в порядке, установленном Федеральным законом N 73-ФЗ.

В преамбуле данного федерального закона закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрены обязанности по содержанию и использованию объекта культурного наследия в целях поддержания его в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия.

Требования к содержанию и порядку оформления охранного обязательства регламентированы статьей 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 47.2 Федерального закона N 73-ФЗ требования к сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, должны предусматривать консервацию, ремонт, реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования либо сочетание указанных мер.

Состав (перечень) видов работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия акта технического состояния объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия с учетом вида данного объекта культурного наследия, его индивидуальных особенностей, физического состояния, функционального назначения и намечаемого использования объекта культурного наследия (пункт 2 статьи 47.2 Федерального закона N 73-ФЗ).

В соответствии с абзацем 7 пункта 2.1.7 Указа Губернатора Алтайскго края от 27 декабря 2016 года N 174 "Об утверждении Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края Управление определяет состав (перечень) видов работ по сохранению объектов культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ, устанавливает требования к обеспечению сохранности объектов археологического наследия, требования по организации и финансированию спасательных археологических полевых работ в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, предусмотрено, что на недвижимых памятниках выполняются следующие виды производственно-реставрационных работ (пункт 92):

а) консервация;

б) реставрация;

в) воссоздание;

г) ремонт;

д) приспособление.

а) Консервация - комплекс мероприятий, предохраняющих памятник от дальнейшего разрушения и обеспечивающих укрепление и защиту конструктивных частей и декоративных элементов без изменений исторически сложившегося облика памятника. Одним из видов консервации являются противоаварийные работы, состоящие из мероприятий, обеспечивающих физическую сохранность памятника.

б) Реставрация (в том числе фрагментарная) - комплекс мероприятий, обеспечивающих сохранение и раскрытие исторического, архитектурно-художественного облика памятника путем освобождения его от наслоений, не имеющих ценности и искажающих облик памятника, восполнение утраченных элементов здания, ансамбля, комплекса на основе научно обоснованных данных.

В соответствии с пунктом 93 поименованной Инструкции консервация, реставрация, ремонт и приспособление осуществляются на памятнике в различных сочетаниях и именуются ремонтно-реставрационными работами. Все виды производственных, исследовательских и проектных работ, проводящихся на памятниках, независимо от характера и объема, представляют единый процесс.

Согласно статье 41 Федерального закона N 73-ФЗ консервация объекта культурного наследия - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, в том числе комплекс противоаварийных работ по защите объекта культурного наследия, которому угрожает быстрое разрушение, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта культурного наследия и без изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (пункт 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств, судебные инстанции пришли к обоснованным выводам о том, что обязанность по определению перечня видов работ по сохранению объекта культурного наследия, возложенная на Управление по охране культурного наследия, не включает в себя проведение работ по реконструкции.

Установив, что Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края 28 марта 2016 года собственникам помещений в многоквартирном доме по "адрес" в "адрес" было выдано предписание N, содержащее перечень видов работ по сохранению объекта культурного наследия, в соответствии с данным предписанием в срок до 1 марта 2017 года необходимо выполнить проект консервации с проведением первоочередных противоаварийных мероприятий на объекте культурного наследия, а также выполнить консервацию объекта культурного наследия в соответствии с проектной документацией в срок до 1 марта 2021 года, и к моменту рассмотрения спора указанный срок не истек, судебные инстанции правомерно указали на то, что Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края предприняты меры к сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, путем издания предписания по выполнению работ по консервации данного объекта культурного наследия, срок по которому еще не истек, соответственно, отсутствуют основания для признания незаконным бездействия административного ответчика.

Кроме того, как верно отметили судебные инстанции, Федеральным законом N 73-ФЗ не установлена обязанность органа охраны объектов культурного наследия по определению сроков реконструкции многоквартирных домов.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца, выраженную в судах нижестоящих инстанций, являлись предметом исследования и оценки судов и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в обжалуемых судебных постановлениях, поскольку основаны на ошибочном толковании подлежащего применению к спорным правоотношениям законодательства и не влекут возникновение оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Безусловных оснований для отмены или изменения судебных актов не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 18 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи