Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 66а-50/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой А.В., судей Колпаковой А.В., Фофонова А.С., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело N 3а-830/2020 (УИД 23OS0000-01-2020-000454-94) по административному исковому заявлению Берга Олега Викторовича о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Сочи", по апелляционной жалобе Берга Олега Викторовича на решение Краснодарского краевого суда от 20 июля 2020 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, объяснения административного истца Берга О.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя административного ответчика Городского Собрания Сочи Фабриций В.В, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Кондрашовой И.В, судебная коллегия

установила:

Решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 (далее - Решение N 202) утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи (далее - Правила, Правила землепользования и застройки, ПЗЗ). Впоследствии, в названное решение Городского Собрания Сочи был внесен ряд изменений, создающих оспариваемую редакцию нормативного правового акта.

Берг О.В, являющийся арендатором расположенного в г. Сочи земельного участка, обратился в суд с административным иском о признании недействующим вышеназванного нормативного правового акта в части изложенных в Правилах предельных параметров индивидуального жилого дома в отношении предельного количества этажей и высотности (три этажа и 15 метров).

В обоснование административного иска указал, что он является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку относится к числу арендаторов по договору аренды от 9 января 2018 г. N, заключенного в отношении земельного участка, расположенного по адресу "адрес", с видом разрешенного использования "Для индивидуального жилищного строительства", с кадастровым номером N. Считает, что решение Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 в оспариваемой части не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает его права как землепользователя и участника градостроительных отношений.

Решением Краснодарского краевого суда от 20 июля 2020 г. административный иск Берга О.В. о признании нормативного правового акта недействующим удовлетворено частично.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 1.1 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки в части понятия индивидуального жилого дома, определяющего его этажность. В остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе Берг О.В. просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении иска, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме. Автор апелляционной жалобы, считает, что судом сделаны выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права.

Заслушав объяснения участвующих в деле административного истца Берга О.В, представителя Городского Собрания Сочи Фабриций В.В, заключение прокурора, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, проанализировав в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что к подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта обстоятельствам, относятся - соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, наличие нарушений прав административного истца, соблюдение требований устанавливающих форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

По результатам проверки соблюдения процедуры и порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, руководствуясь действовавшими на момент утверждения акта, частью 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, статьями 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. N 679-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Сочи", пунктом 25 статьи 7, пунктом 10 статьи 24 Устава города Сочи, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии их нарушения, так как оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, подписан главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения.

Аналогичные выводы о соблюдении процедуры и порядка принятия и опубликования нормативного правового акта содержатся в апелляционных определениях Третьего апелляционного суда от 30 июня 2020 г. N 66а-329/2020, от 16 июня 2020 г. N 66а-563/2020 от 28 июля 2020 г. по делу N 66а-705/2020.

Сами по себе выводы о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного правового акта никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются, доводы апелляционной жалобы основаны только на несогласии истца с произведенным судом истолкованием положений оспариваемого нормативного правового акта в части его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно установлено судом и следует из материалов дела, административный истец является по договору аренды от 9 января 2018 г. N арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Сочи по состоянию на 14 июля 2020 г. один из основных видов разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N - для индивидуального жилищного строительства.

Согласно пункта 1.1. главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки законодательным органом муниципального уровня введено понятие "индивидуального жилого дома", а именно, индивидуально-определенное здание с количеством этажей не более чем три, предназначенное для проживания одной семьи, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с проживанием в таком здании.

Как следует из пункта 8.2 главы 8 части П, таблиц N 9 (пункт 11.1) и таблицы N 11 (пункт 12) главы 11 части Ш в редакции Правил действующей на дату рассмотрения дела, в них применены термины "малоэтажная жилая застройка высотой до 15 метров". В частности, в соответствии с таблицей 11 "Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" пункта 12.1 главы 12 части Ш Правил - для территориальной зоны Ж-2/ Ж2.1 для индивидуальных жилых домов; жилых строений, расположенных на садовых земельных участках, установлена максимальная высота здания до конька крыши 15 метров.

Оспаривая вышеприведенные нормы и обосновывая свой правовой интерес, Берг О.В. указал, что он намерен стать участником правоотношений, регулируемых Правилами, а потому оспаривает нормоположения связанные с установлением предельной высоты и этажности индивидуальных жилых домов, как не соответствующие требованиям пункта 39 статьи 1 ГрК РФ.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований в части установления предельных параметров определяющих высоту индивидуального жилого дома и ограничивающих ее 15 метрами, суд сослался на соответствие оспариваемых норм требованиям градостроительного законодательства, определяющих данные параметры.

Проверяя вывод суда в части отказа в удовлетворении административного иска судебная коллегия соглашается с позицией суда об отсутствии оснований для признания незаконными введенной Правилами предельной высоты индивидуального жилого дома (15 метров).

С доводами апелляционной жалобы в данной части судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на неверном понимании действующего законодательства.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, критерий высоты индивидуального жилого дома (15 метров) был закреплен в первоначальной редакции Правил землепользования и застройки, принятых Решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N и не изменялся до принятия редакции, утвержденной решением Городского Собрания Сочи от 28 мая 2020 г. N.

Согласно подпункта "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статья 1 ГрК РФ дополнена пунктом 39, определяющим понятие объекта индивидуального жилищного строительства, как отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия "объект индивидуального жилищного строительства", "жилой дом" и "индивидуальный жилой дом" применяются в настоящем Кодексе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства настоящим Кодексом, в равной степени применяются к жилым домам, индивидуальным жилым домам, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

В силу пункта 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ предельное количество этажей или предельная высота зданий, относящиеся в соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ к предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, должны быть отражены в градостроительном регламенте.

В соответствии с частью 2 статьи 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

Таким образом, применительно к обстоятельствам настоящего дела, судебная коллегия приходит к выводу, что системный анализ вышеизложенных правовых норм позволяет согласиться с суждением суда о том, что установление предельной высоты зданий является дискрецией представительных органов местного самоуправления в рамках принятия ими градостроительных регламентов. При этом законодатель муниципального уровня не должен выходит за пределы ограничений, установленных федеральным законом.

Проверяя соответствие оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом сделан правильный вывод, что установление предельных параметров высоты индивидуальных жилых домов 15 метров не противоречит положениям, установленным пунктом 39 статьи 1 ГрК РФ, поскольку введенный федеральным градостроительным законодательством критерий высотности для индивидуального жилого дома "высотой не более двадцати метров" не содержит императивного указания для муниципальных законодателей при установлении параметров разрешенного строительства руководствоваться исключительно указанным параметром - двадцать метров, так как из буквального толкования следует, что он сформулирован не как точное число исчисляемое в конкретной величине, а как диапазон величин "не более 20 метров".

При изложенных обстоятельствах, отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что установленная Правилами землепользования и застройки предельная высота индивидуального жилого дома "до 15 метров" входит в предельные критерии высотности "не более 20 метров", указанные в пункте 39 статьи 1 ГрК РФ и регламентирующие понятие объекта индивидуального жилищного строительства.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции в данной части судебная коллегия не находит.

Что касается выводов суда относительно незаконности применения в Правилах понятия индивидуального жилого дома, как "индивидуально-определенное здание с количеством этажей не более чем три", которое не соответствует понятию "этажности", заложенному в нормах федерального законодательства, судебная коллегия, анализируя выводы суда в данной части приходит к следующим выводам.

Удовлетворяя административное исковое требование в части признания недействующим пункта 1.1 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки, в отношении введения понятия индивидуального жилого дома, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии данной нормы требованиям пункта 39 статьи 1 ГрК РФ и вынес решение, которым пункт 1.1 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки в части понятия индивидуального жилого дома, определяющего его этажность, признан не действующим.

Поскольку согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, суд апелляционной инстанции не связан основаниями и доводами, содержащимися в исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном иске, но и другим актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Анализируя выводы суда в части удовлетворения иска, судебная коллегия соглашается с заключением суда о несоответствии оспариваемых положений Правил, связанных с понятием индивидуального жилого дома, закрепленных в пункте 1.1 главы 1 части 1 ПЗЗ, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Действительно, судом первой инстанции верно установлено, что приведенное в пункте 1.1 главы 1 части 1 Правил понятие "Индивидуальный жилой дом - индивидуально определенное здание с количеством этажей не более чем три, предназначенное для проживания одной семьи, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании", противоречит пункту 39 статьи 1 ГрК РФ, закрепляющему "количество надземных этажей не более чем три", в связи с чем суд верно отметил, что именно количество надземных этажей здания (объекта индивидуального жилищного строительства), а не общее количество его этажей (с учетом подземных этажей) должно быть отражено в понятии индивидуальный жилой дом.

Не умаляя выводов суда в отношении установленного несоответствия оспариваемой нормы нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия полагает, что признавая недействующим пункт 1.1 главы 1 части 1 ПЗЗ, путем исключения из понятия индивидуального жилого дома только критерия этажности, суд фактически создал правовую неопределенность, поскольку в измененном понятии (без указания основных параметров) отсутствует четкое определение, какое здание и с какими признаками, можно отнести к индивидуальному жилому дому, что противоречит принципу формальной определенности, допускает неоднозначное толкование правовых понятий, а поэтому дает возможность свободного (расширительного) толкования этого термина.

Изложенное согласуется с правовой позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в котором обращено внимание судов на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Поскольку суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ), то, по мнению судебной коллегии, в указанной части решение суда нельзя признать правильным, оно подлежит изменению с принятием по решения о признании пункта 1.1 главы 1 части 1 Правил, в части изложения понятия индивидуального жилого дома полностью недействующим.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, разъяснения пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, судебная коллегия считает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня вступления решения в силу.

Иные доводы апелляционной жалобы Берга О.В, в которых автор апелляционной жалобы настаивает на полном удовлетворении иска, как в части установления критериев этажности, так и в отношении установления критериев высотности, судебная коллегия признает неубедительными и основанными на неверном толковании норм материального и процессуального права. По своей сути, они повторяют позицию истца, изложенную в суде первой инстанции, и не опровергают выводы суда об отсутствии правовых оснований для полного удовлетворения исковых требований.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 20 июля 2020 г. изменить, изложить резолютивную часть решения в следующей редакции:

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.1. главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 в части понятия индивидуального жилого дома.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи