Постановление Парламента Республики Северная Осетия-Алания от 16 сентября 1999 г. N 61/5 "Об информации о результатах рассмотрения заключения Министерства юстиции Российской Федерации, протеста Прокурора Республики Северная Осетия-Алания, заключения Комитета конституционного надзора на Закон Республики Северная Осетия-Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания"

Заслушав информацию Комитета Парламента Республики Северная Осетия-Алания по законодательству, законности и местному самоуправлению о результатах рассмотрения заключения Министерства юстиции Российской Федерации, протеста Прокурора Республики Северная Осетия-Алания, заключения Комитета конституционного надзора, Парламент Республики Северная Осетия-Алания постановляет:

1. Информацию Комитета Парламента Республики Северная Осетия-Алания по законодательству, законности и местному самоуправлению о результатах рассмотрения заключения Министерства юстиции Российской Федерации, протеста Прокурора Республики Северная Осетия-Алания, заключения Комитета конституционного надзора на Закон Республики Северная Осетия-Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания" принять к сведению.

2. Направить данное Постановление Парламента Республики Северная Осетия-Алания Министерству юстиции Российской Федерации, Прокурору Республики Северная Осетия-Алания, Комитету конституционного надзора Республики Северная Осетия-Алания.

Председатель Парламента

Республики Северная Осетия-Алания

В.Паринов

Информация
О результатах рассмотрения экспертного заключения Министерства юстиции
Российской Федерации на Закон РСО-Алания "О местном самоуправлении в
Республике Северная Осетия-Алания"

Выражая благодарность за проведенный анализ Закона Республики Северная Осетия-Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания" и оценивая его как проявление поиска наиболее оптимальных форм организации местного самоуправления в Российской Федерации"#, хотелось бы остановиться на следующих моментах.

1. Вряд ли можно согласиться с пунктом первым заключения, указывающим на несоответствие положений статьи 3 Республиканского закона "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания", устанавливающей права граждан Республики Северная Осетия-Алания на местное самоуправление, статьям 32, 33, 55, 62 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Дело в том, что пункты 1, 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации, определяют республику в составе Российской Федерации как государство со своей Конституцией и законодательством.

А одним из обязательных признаков любого государства является наличие гражданства. Другой вопрос - как это решается в рамках конкретной федерации. Более того, пункт 2 статьи 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" определяет, что "граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республик в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики". Таким образом, согласно оспариваемой в заключении статье 3 республиканского закона, любой гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий в Республике Северная Осетия-Алания и в силу этого являющийся гражданином Республики Северная Осетия-Алания, имеет право на участие в выборах органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Непонятен в этой связи тезис об ограничении прав человека и гражданина.

2. В заключении указывается на существующее якобы несоответствие подпункта 5 пункта 2 статьи 6 Республиканского закона "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания", относящее к вопросам местного значения "обеспечение минимальных государственных социальных стандартов", пункту 10 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", причисляющему данный вопрос к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом в заключении упущено, что в полном соответствии с федеральным законом пункт 9 статьи 4 республиканского закона обеспечение государственных минимальных стандартов отнес к полномочиям органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания. Таким образом, республиканский законодатель, учитывая положения пункта 4 статьи 37 федерального закона, поддержание государственных социальных стандартов истолковал как единую ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Подобное положение допускается пунктом б статьи 5 федерального закона, указывающей на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляемыми законом субъекта Российской Федерации. Нужно также отметить, что в федеральном законе не встречается понятие "муниципальный государственный социальный стандарт", которым оперируют авторы заключения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Слова "пунктом б статьи 5" следует читать: "пунктом 6 статьи 5"

3. Заключением ставится под сомнение обоснованность нормы республиканского закона, сформулированной в пункте 4 статьи 8 и указывающей, что "устав муниципального образования вступает в силу после государственной регистрации и официального опубликования". По мнению авторов заключения, федеральным законом не связывается факт вступления в силу устава муниципального образования с необходимостью его регистрации.

Между тем пункт 3 статьи 8 федерального закона однозначно указывает, что "устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации", а пункт 5 той же статьи указывает на вступление устава муниципального образования в силу только после официального опубликования, что уже предполагает государственную регистрацию.

С другой стороны, в соответствии со статьями 19 и 45 Конституции Российской Федерации, государство гарантирует защиту прав и свобод граждан, а пункт 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации указывает, что любой нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не может применяться, не будучи опубликован официально.

Аналогичные нормы присутствуют и в Конституции Республики Северная Осетия-Алания. Таким образом, государственные органы должны иметь возможность законным путем обеспечивать соответствие уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Северная Осетия-Алания, федеральным и республиканским законам.

Исходя из всего вышеизложенного, республиканский законодатель счел необходимым связать вступление в силу устава муниципального образования с его государственной регистрацией и официальным опубликованием.

4. В заключении оспаривается правомерность процедуры назначения глав муниципального образования г. Владикавказа, района республики. Аргументами в пользу данного мнения служат конституционные нормы о государственных гарантиях местного самоуправления, о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и недопустимости осуществления самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Указывается также, что процедура избрания главы местного самоуправления определяется статьей 16 федерального закона и согласно статьям 5 и 8 того же закона является предметом ведения местного самоуправления.

Между тем рассматриваемый республиканский закон ни в коей мере не ущемляет самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции и не возлагает решение местных вопросов на какие-либо органы государственной власти или на государственных должностных лиц. Поэтому указание на его противоречие статьям 12, 72, 76, 130, 131 Конституции Российской Федерации, пункту 5 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" не является обоснованным.

Упомянутая в заключении статья 5 федерального закона не указывает на процедуру назначения главы муниципального образования как на предмет ведения местного самоуправления. Эта статья устанавливает полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, к которым, кстати, относит, кроме прочего, "регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций". Что касается статьи 8, также упомянутой в заключении, то она определяет круг вопросов, среди которых и "структура и порядок формирования органов местного самоуправления", которые указываются, но не устанавливаются уставом муниципального образования.

Пытаясь объяснить содержание пункта 2 статьи 18 республиканского закона о местном самоуправлении, можно отметить следующее:

Отсутствие в Конституции Российской Федерации, а также федеральном законодательстве жесткой регламентации административно-территориального устройства России спровоцировало "уход" административно-территориальных единиц страны под "крышу" самоуправления, разрушило единую (общероссийскую) вертикаль исполнительной власти. Это в свою очередь подтолкнуло субъекты на самостоятельный поиск управляемости. Пример тому, статья 7 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, предполагающая, что "государственную власть в Республике Северная Осетия-Алания осуществляют ... местные органы власти Республики Северная Осетия-Алания".

Сложилась странная ситуация, когда в федеральном законе в статье 1 (основные понятия и термины) район, как административно-территориальная единица, не обозначается как муниципальное образование, а в статье 12 (территории местного самоуправления) район, как синоним уезда, обозначается как территория местного самоуправления, но "в соответствии с законами субъектов Российской Федерации...".

Буквальное понимание этих позиций федерального закона привело к тому, что конституционно обозначенные административно-территориальные единицы Республики Северная Осетия-Алания (статья 64 Конституции) были перенесены в статью 12 республиканского закона о местном самоуправлении в качестве территорий местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. Главное из которых - потеря управляемости в исполнительной власти на республиканском (государственном) уровне.

Поскольку республиканский закон о местном самоуправлении принимался одним и тем же Парламентом, но при разных Президентах, имеющих, как известно, конституционное право определять основные направления внешней и внутренней политики (по вопросам местного самоуправления в том числе), получилось как-бы# наложение друг на друга двух подходов, один из которых изложен в пункте 2 статьи 18 закона - и это своего рода "огосударствление" роли главы исполнительной власти на уровне административно-территориальных единиц республики. Представительная власть, как звено местного самоуправления, совершенно не затронута, а следовательно, нельзя говорить о попрании права на самоуправление.

Среди множества вариантов выхода из сложившейся ситуации можно обозначить следующие:

а) формально-юридический спор о самом понятии "местное самоуправление";

б) отказ от определенных терминов (например, "выборное должностное лицо");

в) "перевод" оспариваемых должностей в ранг государственных;

г) оставление сложившегося положения без изменения.

Обязательным условием выбора того или иного варианта является его экономическое обоснование. Того, сколько это будет стоить налогоплательщику.

5. В заключении оспаривается правомерность определения компетенции глав и администраций муниципального образования, установленной статьями 19, 23, 32 Республиканского закона "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания", и указывается на якобы имеющееся в них расхождение со статьями 8, 16, 17 федерального закона.

Как известно, статьи 8 и 16 федерального закона содержат лишь положения, что полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования. Пункт 2 статьи 17 федерального закона устанавливает, что компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить также, что частью первой пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено: "В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований... разграничиваются законом субъекта Российской Федерации". Исходя из этого положения, республиканский законодатель счел необходимым и не противоречащим федеральному законодательству установить такое разграничение компетенции муниципальных образований.

6. В заключении оспаривается правомерность положения, содержащегося в пункте 3 статьи 40 республиканского закона, о праве местных органов создавать финансово-кредитные учреждения, с указанием на противоречие данного положения статье 13 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако при этом упущено из виду, что, во-первых, право местных органов создавать финансово-кредитные учреждения установлено статьей 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и средствами местных бюджетов - статьями 29 и 36 указанного федерального закона. Во-вторых, оспариваемая в заключении норма республиканского закона ограничивает право местных органов создавать финансово-кредитные учреждения положением, что это производится "в порядке, установленном федеральными законами и законами Республики Северная Осетия-Алания".

С сожалением приходится отметить, что представленное заключение изобилует неточностями, орфографическими и стилистическими погрешностями, в частности, в пунктах 1, 2, 4, 5. Это ставит под сомнение тщательность подготовки некоторых положений заключения, а, следовательно, их объективность и обоснованность.

Заместитель Председателя

Парламента Республики

Северная Осетия-Алания

С.Кесаев