Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 66а-108/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Головкиной Л.А, Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-129/2020 по административному исковому заявлению Лодянова Олега Александровича, Борисовой Татьяны Васильевны, Кононова Александра Александровича, Агаева Расима Агасафара оглы, Балашовой Ксении Дмитриевны, Капитоновой Анны Игоревны, Вишневского Бориса Лазаревича, Анисимова Дмитрия Игоревича о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры от 10 февраля 2020 г. N 36-р "Об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия "Здание медсанчасти N 1 завода им. М.И. Калинина (с садом и оградой)" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" по апелляционным жалобам Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, общества с ограниченной ответственностью "Петротрейд" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 октября 2020 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителей административного ответчика Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Трушиной Ж.Г. и Патока Е.Ю, представителей заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Петротрейд" Крюковой М.А. и Шацкого С.А, поддержавших доводы апелляционных жалоб, административных истцов Кононова А.А, Капитновой А.И, Анисимова Д.И, Агаева Р.А. и представителя административного истца Вишневского Б.Л. Коваленко Б.Б, возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - КГИОП) от 15 июля 2015 г. N 10-314 "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия" здание медсанчасти N 1 завода им. М.И. Калинина (с садом и оградой), расположенное по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского, дом 10, литера А, включено в перечень выявленных объектов культурного наследия.

10 февраля 2020 г. КГИОП издано распоряжение N 36-р, которым на основании акта государственной историко-культурной экспертизы, выполненной аттестованным государственным экспертом Кудрявцевой Т.П, и решения рабочей группы Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга отказано во включении выявленного объекта культурного наследия "Здание медсанчасти N 1 завода им. М.И. Калинина (с садом и оградой)" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Этим же документом указанное здание исключено из перечня выявленных объектов культурного наследия (далее также - Распоряжение N 36).

Лодянов О.А, Борисова Т.В, Кононов А.А, Агаев Р.А, Балашова К.Д, Капитонова А.И, Вишневский Б.Л, Анисимов Д.И, проживающие на территории Санкт-Петербурга, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Распоряжения N 36 недействующим, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положению о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, и нарушение их права на доступ к объектам культурного наследия в исторической и культурной среде.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 27 октября 2020 г. административные исковые требования удовлетворены, Распоряжение N 36 признано недействующим со дня принятия.

В апелляционных жалобах КГИОП и ООО "Петротрейд" просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно апелляционных жалоб административными истцами Кононовым А.А. и Капитоновой А.И. поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции, оценив материалы административного дела и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришла к следующим выводам.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункта 12 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия), Закона Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 г. N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 333-64), Положения о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 г. N 651, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

В силу прямого предписания статьи 18 Закона об объектах культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обязан обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Из материалов дела следует, что 31 октября 2019 г. в КГИОП поступил акт государственной историко-культурной экспертизы от 31 октября 2019 г, выполненной экспертом Кудрявцевой Т.П. по заказу ООО "ГарантСтрой" (далее - Акт от 2019 г.).

Во исполнение требований пункта 4 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, электронная версия Акта от 2019 г. 6 ноября 2019 г. опубликована на официальном сайте КГИОП www.kgiop.ru для общественного обсуждения.

В ходе общественного обсуждения поступили возражения на указанный акт.

При разрешении дела суд пришёл к выводу о нарушении КГИОП процедуры издания Распоряжения N 36, поскольку оспариваемый документ не содержит мотивов, по которым отклонены высказанные в ходе общественных обсуждений замечания.

Данный вывод судебная коллегия находит правильным.

Согласно пункту 6 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 333-64 составной частью порядка принятия Распоряжения N 36 является получение заключения экспертного совета, деятельность которого регламентирована Положением о Совете по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 июля 2004 г. N 1371.

В ходе судебного разбирательства КГИОП не оспаривалось, что Акт от 2019 г. на рассмотрение рабочей группы Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга не выносился.

Учитывая, что Распоряжение N 36 принято в отсутствие заключения экспертного совета, суд обоснованно пришёл к выводу о нарушении процедуры его принятия.

Административный ответчик в ходе судебного разбирательства ссылался на отсутствие необходимости согласования упомянутого акта с экспертным советом, поскольку ранее рабочая группа экспертного совета на основании Акта государственной историко-культурной экспертизы от 2016 г. уже выказала позицию о том, что здание медсанчасти не представляет историко-культурной ценности, а, кроме того, требование о получении заключения экспертного совета не распространяется на решения об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Отклоняя эти доводы, суд правомерно исходил из того, что отсутствие в Законе Санкт-Петербурга N 333-64 прямого указания на распространение процедуры принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения на решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, не означает, что при принятии таких решений должны использоваться различные подходы, поскольку установленный общий порядок принятия соответствующего решения, как обеспечивающего дальнейшую государственную охрану ранее выявленного объекта культурного наследия, так и влекущего снятие с него охранного статуса, обеспечивает возможность всесторонней оценки органом охраны объектов культурного наследия историко-культурной ценности такого объекта с целью принятия обоснованного решения, в том числе, исключающего возможность утраты ценного с историко-культурной точки зрения объекта.

Учитывая, что в основу Распоряжения N 36 положен Акт от 2019 г, а не Акт от 2016 г, именно этот документ должен был быть представлен для получения заключения экспертного совета.

Удовлетворяя административный иск, суд также правильно пришёл к выводу о нарушении при принятии Распоряжения N 36 требований закона, предъявляемых к заключению государственной историко-культурной экспертизы.

Акт от 2019 г. выполнен экспертом Кудрявцевой Т.П. и содержит выводы о том, что включение выявленного объекта культурного наследия "Здание медсанчасти N 1 завода им. М.И.Калинина (с садом и оградой)" (далее также - здание медсанчасти) (1954-1958 гг.) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации является нецелесообразным и необоснованным.

При этом эксперт указал, что данный объект не играет значимой роли в формировании фронтальной композиции застройки чётной стороны ул. Одоевского; в истории становления облика ул. Одоевского исследуемое здание не представляет выдающейся историко-культурной, высокой художественной, научной и мемориальной ценности; рисунок двух торцевых, дворового и лицевого фасадов объекта различны и не объединены общей композиционной идеей, а часть архитектурного декора фасадов является типовым (заводского изготовления); стиль сталинский ампир или сталинский "неоклассицизм", к которому отнесён объект, определяется созданием архитектурными методами тонко спорционированного здания с вертикальными и горизонтальными членениями, аналогичными классицистическим образцам великой архитектуры, классическим соотношением деталей с общей массой стен, с архитектурным повторением деталей одного фасада на другом в целях создания общей объёмной композиции - в исследуемом объекте архитектурные замыслы лицевого, дворового и двух торцевых фасадов не коррелируются в рисунке ни оконных, ни дверных проёмов, ни в ритмическом или метрическом исполнении повторяемых деталей; выдающегося значения для истории и культуры Российской Федерации, Санкт-Петербурга, а также муниципального образования "Васильевский район" объект не имеет.

Как видно из материалов дела, эксперт Кудрявцева Т.П. ранее уже проводила государственную историко-культурную экспертизу здания медсанчасти по заказу ООО "Группа компаний "Синергия", о чём составила акт от 23 ноября 2016 г. (по тексту также - Акт от 2016 г.).

Данный акт поступил в КГИОП 6 декабря 2016 г. и содержал выводы о том, что здание медсанчасти не имеет особого значения для истории и культуры Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и (или) для истории и культуры муниципального образования, не является ценным градообразующим элементом и не имеет особой градостроительной ценности, не обладает историко-архитектурной, художественной ценностью, имеющей особое значение для истории и культуры народов Российской Федерации, не имеет в своем декоре редких, не типовых элементов живописи, скульптуры, архитектурных деталей, а также единства архитектурной композиции с частным; территория вокруг исследуемого здания, называемая садом, не обладает историко-культурной ценностью как памятник садово-паркового искусства.

6 февраля 2017 г. в КГИОП поступило также заключение государственной историко-культурной экспертизы от 3 февраля 2017 г, выполненной экспертом Бредовой М.М. по заказу ООО "Экспертный центр по вопросам охраны памятников истории и культуры" и содержащее противоположные выводы (далее - Акт от 2017 г.).

Эксперт Бредова М.М. пришла к выводу о том, что здание медсанчасти является выразительным примером стиля 1950-х годов, профессионально воплощённым авторским коллективом и полностью отвечающим его функции, историческим комплексом, не имеющим прямого аналога в застройке города, обладающим градостроительной, архитектурной и историко-культурной ценностью объектом.

Указанное заключение КГИОП дважды возвращалось как не отвечающее требованиям законодательства в сфере сохранения объектов культурного наследия и так не было принято.

При рассмотрении Куйбышевским районным судом Санкт-Петербурга административного дела N 2а-13/2018 по административному исковому заявлению тех же административных истцов, что и настоящим деле, о признании незаконными действий КГИОП по рассмотрению Акта от 2016 г. и решения рабочей группы Совета по культурному наследию при Правительстве Санкт-Петербурга по одобрению названного акта была назначена судебная историко-культурная экспертиза, проведение которой поручено экспертам Ассоциации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно заключению судебной историко-культурной экспертизы от 5 апреля 2018 г..здание медсанчасти имеет историко-культурную ценность, выразившуюся в том, что медсанчасть N 1 завода им. М.И. Калинина (с садом и оградой) была передовым подведомственным учреждением, предусматривающим 200 посещений в смену, больничный стационар на 50 коек и ночной туберкулезный санаторий на 10 коек, а также 25 кабинетов, среди которых рентгеновский, биохимического анализа и кабинет ЭКГ, оснащённые современным медицинским оборудованием. Продолжая традиции создания рекреационных зон по примеру ряда других старейших больниц, располагала садом с дорожками и площадками с асфальтовым и набивным покрытием, фонтаном в центре и скульптурными композициями и зелёными насаждениями ценных пород и плодовых пород деревьев. Градостроительная ценность объекта определяется сохранением важнейших принципов формирования городской среды в историческом районе, насыщенном поздней разнородной застройкой, стилистическим единством здания и ограды, фиксирующей красную линию улицы с рядовой посадкой зелёных насаждений, постановкой здания с относом от красной линии с образованием курдонера, наличием сада, поддерживавшего его основное назначение - медицинскую функцию постройки. Ограда сада на низком цоколе из кованных металлических секций с кленовой аллеей вдоль нее, представляют собой важный планировочный и архитектурный элемент, визуально дополняя фронт застройки объекта. Архитектурная ценность объекта определена тем, что трёхэтажное здание поликлиники-стационара выполнено в стиле ретроспективизма, называемым некоторыми специалистами сталинским неоклассицизмом 1950-х годов, основанным на освоении архитектурного наследия прошлых эпох, от ренессанса и древнерусского зодчества до классицизма первой трети XIX в. в наибольшей степени отразился при организации пространства зданий и сооружений объекта.

Здание имеет выраженные пропорции, располагается симметрично к границам владения и согласованно соседствуя с другими постройками. Достоинством здания является умение архитектора, оставаясь в рамках стиля, выполнить декор, соответствующий функции здания; отмечается полное отсутствие советской тематики в оформлении здания и исключительная сохранность всех его элементов. Здание представляет собой сооружение с исторически сложившейся территорией, относится к виду "памятник". Историческое объёмно-пространственное и планировочное решение территории сада, с дорожками и площадками, представлено сочетанием посадок, сохранившихся отдельных старовозрастных деревьев с открытыми пространствами, кленовой аллеей вдоль ограды сада со стороны ул. Одоевского.

По результатам визуального осмотра, анализа изученных материалов эксперты пришли к выводу о том, что здание медсанчасти обладает исторической, архитектурной и градостроительной ценностью и его целесообразно включить в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Также эксперты пришли к выводу, что экспертом Кудрявцевой Т.П. в рамках проведённого ею экспертного исследования привлечён неполный объём имеющейся историко-архивной документации (информации), что повлияло на выводы о нецелесообразности включения здания медсанчасти в реестр.

В решении Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 23 мая 2018 г. по административному делу N 2а-13/2018, оставленном без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 12 сентября 2018 г, нашло отражение, что приведённое заключение судебной историко-культурной экспертизы объективно, основано на научной и практической основе, представленных материалах и результатах визуального осмотра в пределах соответствующей специальности экспертов, всесторонне и полноценно, соответствует требованиям статьи 8 Закона об объектах культурного наследия.

Проанализировав Акт от 2019 г, суд пришёл к выводу о том, что заключение государственной историко-культурной экспертизы, выполненной экспертом Кудрявцевой Т.П, не отвечает закреплённым в статье 29 Закона об объектах культурного наследия основополагающим принципам научной обоснованности, объективности, полноты и достоверности информации, представленной на экспертизу.

Оснований не согласиться с выводом суда судебная коллегия не усматривает.

Акт от 2019 г. фактически повторяет содержание Акта от 2016 г, критические выводы о котором содержит заключение судебной историко-культурной экспертизы от 5 апреля 2018 г.

Экспертом при проведении исследования по-прежнему не использован полный объём имеющейся историко-архивной документации (информации) в отношении здания медсанчасти, использован лишь один дополнительный источник информации.

В акте отсутствует указание на конкретные документы, которыми обоснованы выводы эксперта относительно причин растянутости строительства во времени, наличия у завода им. М.И.Калинина экономических проблем, сказавшихся, по мнению эксперта, на качестве работ и уменьшении декора, а также упрощении способа изготовления деталей и простоте интерьеров, отступления при производстве работ от проектной документации в сторону удешевления работ, небольшом числе дорожек сада на фасадной стороне поликлиники, отсутствия проекта планировки территории сада, уменьшения в 1, 5 раза территории, некогда принадлежавшей медсанчасти, возведёнными за последние три десятилетия строительными объектами; ряд выводов эксперта основан на предположениях, например, о причинах различия в толщине стен этажей, нахождения под линолеумным покрытием полов крашеной половой доски.

При этом суд обратил внимание на то, что архивные документы завода им. М.И.Калинина из СПбО ВООПИК, которые представлялись для проведения судебной историко-культурной экспертизы, содержат иные, нежели указанные экспертом, сведения в отношении здания медсанчасти: сметно-финансовый расчёт с пояснительной запиской в стадии проектного задания, отражающий планируемые сроки строительства, изначально превышающие указанные экспертом нормативные сроки, а также определяющий расходы непосредственно на строительство здания поликлиники, в то время, как экспертом исследовался документ, касающийся сметной стоимости социальных объектов завода; регистрационная надпись с установленным иным сроком плановой сдачи объекта в эксплуатацию; приёмо-сдаточный акт, отражающий иную, по сравнению с указанной экспертом, дату окончания строительства; а также документы, в которых содержится некоторая информация относительно актов скрытых работ и контроля качества, удорожания работ и увеличения их объёма, перечня сокращаемых сметных затрат, использованных материалов, в том числе, фактическом устройстве паркетных полов, планировании и строительстве фонтана в период указанных экспертом экономических проблем, внесённых в проект на стадии строительства при осуществлении авторского надзора изменений.

Суд также принял во внимание, что в Акте от 2019 г. отсутствуют фотографии цокольного этажа здания медсанчасти, его описание и какая-либо оценка этих помещений, кленовой аллеи сада.

Делая предположение о том, что проект планировки бывшего сада не был выполнен в полном объёме, эксперт Кудрявцева Т.П. использовала материалы, положенные в основу Акта от 2017 г.

Однако эти материалы использованы экспертом Кудрявцевой Т.П. избирательно.

Выводы в указанной части обоснованы копиями официальных планшетов топосъёмки Треста ГРИИ (КГА) 1950 г. из материалов Акта от 2017 г, но не соответствует материалам Акта от 2017 г, к которому также приобщены и планшеты топосъемки Треста 1963-1991 гг, отражающие значительную по объёму и регулярную композицию сада, которые не были приобщены Акту от 2019 г.

Суд также принял во внимание, что выводы эксперта содержат оценочные суждения; сведений о применяемых в исследовании конкретных правил и стандартов, либо расчётов пропорций, с целью обеспечения соблюдения принципа научной обоснованности в Акте от 2019 г. не имеется, равно, как и обоснования вывода снижения ценности объекта при изменении проектной документации; в заключении отсутствует анализ типологичности архитектурного облика здания медсанчасти и приведённых зданий-аналогов с учётом функционального назначения объекта; оценка градостроительной ценности здания медсанчасти осуществлена исключительно в отношении здания, без учёта включенных в состав выявленного объекта культурного наследия сада и ограды.

На основании изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что Распоряжение N 36 принято на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, которое не отвечает требованиям Закона об объектах культурного наследия и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569.

Являясь уполномоченным органом по государственной охране объектов культурного наследия, КГИОП при принятии решения об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия здания медсанчасти в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, располагая актами государственной историко-культурной экспертизы от 2016 г, 2017 г, 2019 г, выполненной как Кудрявцевой Т.П, так и Бредовой М.М, экспертами при проведении судебной историко-культурной экспертизы от 2018 г, видя такие противоречия, исходя из презумпции сохранности объекта культурного наследия при намечаемой любой хозяйственной деятельности и учитывая роль заключения государственной историко-культурной экспертизы при проведении работ по установлению историко-культурной ценности объекта в целях принятия решения об отказе во включении такого объекта в реестр и, как следствие, при исключении выявленного объекта из перечня выявленных объектов культурного наследия (статьи 18, 23, 28, 29, 32 Закона об объектах культурного наследия) обязан была принять необходимые меры, чтобы опровергнуть или подтвердить тот или иной вывод, устранить все имеющиеся противоречия, что диктовало необходимость организации назначения повторной историко-культурной экспертизы вне зависимости от того, обращались ли стороны с заявлением в уполномоченный орган о назначении повторной экспертизы или нет.

Не назначив повторную экспертизу, уполномоченный орган так и не устранил имеющиеся противоречия.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о том, что Распоряжение N 36 вступило в противоречие с действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Поскольку при принятии Распоряжения N 36 нарушен порядок принятия нормативного правового акта, суд, основываясь на разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", обоснованно принял решение о признании оспариваемого акта недействующим со дня принятия.

Доводы апелляционных жалоб являлись правовой позицией административного ответчика и заинтересованного лица в суде первой инстанции и выводов суда не опровергают.

Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Петротрейд", Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи