Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 66а-122/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Семеновой И.А, судей Стаховой Т.М. и Вдовиченко С.В.

при секретаре Карасевой Е.Д.

с участием прокурора Поповой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференцсвязи 10 февраля 2021 года административное дело N3а-357/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества (АО) "Свердловская пригородная компания" о признании недействующим в части Порядка предоставления из областного бюджета субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение недополученных доходов, возникших в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Свердловской области по апелляционной жалобе АО "Свердловская пригородная компания" на решение Свердловского областного суда от 5 октября 2020 года об отказе в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Семеновой И.А, представителя АО "Свердловская пригородная компания" Лунегову Н.В, прокурора, судебная коллегия

установила:

Постановлением Правительства Свердловской области от 25 января 2018 года N 28-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Развитие транспортного комплекса Свердловской области до 2024 года" утвержден Порядок предоставления из областного бюджета субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение недополученных доходов, возникших в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Свердловской области, являющийся приложением N 11 к государственной программе (далее - Порядок).

Постановление опубликовано 26 января 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru, к моменту разрешения дела судом действовало в редакции постановления Правительства Свердловской области от 27 августа 2020 года N 579-ПП (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru 28 августа 2020 года).

Порядок разработан в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса

Российской Федерации (далее - БК РФ) и Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг", определяет категории юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), имеющих право на получение субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов, возникших в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Свердловской области (далее - недополученные доходы), условия, цели и процедуру предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение недополученных доходов, возникших в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Свердловской области (далее - субсидии), требования к отчетности и осуществлению контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В соответствии с пунктом 26 Порядка в случае если размер субсидий, предоставленных за периоды, предшествующие текущему финансовому году, превышает размер возникших в эти периоды недополученных доходов Организации, подтвержденный заключением исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования тарифов, разница подлежит возврату в доход областного бюджета в следующем порядке:

Министерство в течение тридцати рабочих дней со дня получения заключения исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования тарифов направляет Организации требование о возврате субсидий в областной бюджет;

требование о возврате субсидий должно быть исполнено Организацией в течение тридцати рабочих дней со дня получения указанного требования.

При невозврате субсидий в установленный срок Министерство принимает меры по взысканию подлежащих возврату в областной бюджет субсидий в судебном порядке.

АО "Свердловская пригородная компания" (далее - АО "СПК") включено в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте в раздел "Железнодорожные перевозки", осуществляет перевозки пассажиров железнодорожным транспортном общего пользования в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Свердловской области, является получателем субсидии из областного бюджета в целях возмещения недополученных доходов на основании соглашения о предоставлении субсидии, соответственно Порядок затрагивает права, свободы и интересы административного истца.

АО "СПК" обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 26 Порядка, как противоречащего пунктам 17-20 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее - Методика N 1649/17), указав, что пункт 26 регулирует имущественные отношения по возврату излишне уплаченной суммы субсидии иным способом, нежели порядок возврата излишне выплаченной субсидии, установленный Методикой N1649/17, который предусматривает возврат субсидии путем уменьшения НВВ на следующий период регулирования в размере необходимых к возврату средств, излишне полученная субсидия квалифицируется как необоснованные доходы субъекта регулирования; действующее в Свердловской области правовое регулирование допускает возможность двойного возврата суммы излишне уплаченной субсидии и нарушает права АО "СПК" в сфере предпринимательской деятельности, его право на использование своего имущества.

Решением Свердловского областного суда от 5 октября 2020 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе АО "СПК" просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении административного иска, воспроизводит правовую позицию, высказанную в суде первой инстанции, указывает, что судом неправильно квалифицированы содержание и основания рассматриваемых правоотношений по возврату субсидии, в нарушение части 8 статьи 84 КАС РФ не дана оценка представленным доказательствам - материалам судебной практики Верховного Суда Российский Федерации и арбитражных судов по делам о взыскании сумм предоставленных субсидий, нарушено право истца на представление доказательств в связи с необоснованным отказом суда в удовлетворении ходатайства АО "СПК" о привлечении к участию в деле Федеральной антимонопольной службы.

Административным ответчиком, прокурором, участвующим в деле, принесены возражения на апелляционную жалобу.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав истца, заключение прокурора, полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, судебная коллегия предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене или изменению решения суда не усматривает.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленных форме и процедуре, официально опубликован. Данные обстоятельства в апелляционной жалобе не оспариваются.

Признавая оспариваемые положения Порядка соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что предметом регулирования Порядка являются бюджетные правоотношения, нормы пункта 26 не противоречат положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, его статье 78, регулирующей вопросы предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным учреждениям), установленный пунктом 26 порядок возврата субсидий в доход областного бюджета, предусматривающий подготовку заключения органа государственной власти в сфере государственного регулирования тарифов, направление требования о возврате субсидий и взыскание субсидий в судебном порядке в случае отказа организации от возврата части субсидии не противоречит федеральному законодательству. Пункт 26 Порядка не противоречит пунктам 17- 20 Методики N1649/17, устанавливающим механизм компенсации затрат перевозчика в рамках тарифного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, т.к. Методика N1649/17 принята с целью регулирования иных правоотношений и не является вышестоящим нормативным правовым актом по отношению к оспариваемому Порядку.

Вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований АО "СПК" соответствует нормам материального права, регулирующим данные правоотношения, каких-либо нарушений норм процессуального права, приведших к принятию неправильного решения, судом не допущено.

Сопоставление оспариваемых положений с нормами бюджетного, гражданского законодательства, законодательства в сфере государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении не позволяет признать, что пункт 26 Порядка противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Вопросы предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам регулируются статьей 78 БК РФ.

Пунктами 1, 2 статьи 78 БК РФ предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в

случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 78 БК РФ установлены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий.

В частности, подпунктом 4 пункта 3 статьи 78 БК РФ предусмотрено определение нормативным правовым актом, регулирующим предоставление субсидий, случаев и порядка возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии).

В соответствии со статьей 16 Закона Свердловской области N121-03 "Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" предоставление субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением субсидий государственным и муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг осуществляется в порядке, установленном Правительством Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.

Предметом регулирования Порядка, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 25 января 2018 года N28-ПП, согласно пункту 1, являются отношения, возникающие в связи с получением субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов. Порядок разработан в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому оспариваемые нормы должны соответствовать бюджетному законодательству.

Судом сделан правильный вывод о том, что в оспариваемой части Порядок не противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая статью 78.

Исходя из положений статей 1, 152 БК РФ получатель субсидий на компенсацию недополученных доходов не признается непосредственным участником бюджетных правоотношений; к его правоотношениям, вытекающим из соглашения о предоставлении субсидии, применимы нормы гражданского законодательства.

Однако, оспариваемый пункт 26 Порядка не содержит каких-либо норм о гражданско-правовых обязательствах получателей субсидий, их ответственности по обязательствам денежного характера в связи с невозвратом субсидируемой организацией бюджетных средств, в связи с чем не может рассматриваться как противоречащий нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушающий право истца как участника гражданских правоотношений.

Отношения же по предоставлению субсидий из областного бюджета на

возмещение недополученных доходов и их возврату в доход бюджета в рамках специального правового регулирования не носят гражданско-правового характера.

Правовая квалификация отношений сторон для разрешения споров по исполнению соглашения о предоставлении из бюджета субсидии не имеет значения при рассмотрении административного дела в порядке главы 21 КАС РФ. Доводы подателя апелляционной жалобы о неправильной квалификации судом правоотношений по возврату излишне выплаченной субсидии как ситуации нарушения получателями условий, установленных при их предоставлении (пункт 3.1. статьи 78 БК РФ), связаны с субъективным восприятием истцом содержания обжалуемого решения, в котором судом приведены выводы в отношении обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта, в соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ.

Вопрос о соответствии законодательству порядка возврата субсидий в бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, с учетом заявленных истцом административных требований, не является предметом проверки в рамках настоящего дела.

Утверждение истца о том, что оспариваемое правовое регулирование допускает возможность двойного возврата суммы субсидии, не соответствует содержанию пункта 26 Порядка, в котором таких положений не содержится.

Методика N1649/17 утверждена для расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортном общего назначения в пригородном сообщении. Суд правильно исходил из того, что Методика N1649/17 принята с целью регулирования иных правоотношений, сферой ее применения являются отношения, возникающие при тарифном регулировании субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров. Пункты 17-20 Методики не регулируют вопросы возврата субсидий в бюджет субъекта Российской Федерации, поэтому нормы пункта 26 Порядка, которые устанавливают условия и процедуру возврата организацией, осуществляющей регулируемую деятельность в сфере пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, в областной бюджет излишне выплаченной суммы субсидии, не могут вступать с ними в противоречие.

Довод апелляционной жалобы о нарушении права истца на представление доказательств в связи с отказом суда в удовлетворении ходатайства АО "СПК" о привлечении к участию в деле Федеральной антимонопольной службы подлежит отклонению. Рассмотрение настоящего дела связанно с юридической оценкой оспариваемых положений нормативного правового акта, не требовало установления фактических обстоятельств с использованием объяснений ФАС России. Из материалов дела видно, что административный истец заявил суду ходатайство о привлечении ФАС России в качестве заинтересованного лица, в удовлетворении ходатайства судом правомерно отказано ввиду отсутствия для этого процессуальных оснований (том л.д.151-152, 157). Действия суда соответствуют статьям 37, 47, 213 КАС РФ. Обязательное участие антимонопольного органа в деле об оспаривании нормативного правового акта процессуальным законодательством не предусмотрено.

В силу статьи 59 КАС РФ в данном случае тексты судебных актов, разрешающих частноправовые споры о возврате сумм субсидий, не относятся к числу доказательств по делу, подлежащих оценке судом, как не является источником права судебный прецедент (часть 1 статьи 15 КАС РФ).

Решение суда соответствует требованиям статей 180, 215 КАС РФ.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 5 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Свердловская пригородная компания" без удовлетворения.

Судебные акты по делу могут быть обжалованы в суд кассационный инстанции в течение 6 месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи коллегии:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено

18 февраля 2021 года.