Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2021 г. по делу N 66а-91/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-299/2020 по апелляционной жалобе Крехалевой Е.А. на решение Архангельского областного суда от 15 сентября 2020 года, которым отказано в удовлетворении её административного иска о признании не действующим в части решения Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" от 22 декабря 2017 года N69 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Няндомское" Няндомского муниципального района Архангельской области", возложении обязанности по внесению изменений в указанные Правила.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, адвоката Малыгина М.А, настаивавшего на доводах жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" четвёртого созыва от 22 декабря 2017 года N69 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Няндомское" Няндомского муниципального района Архангельской области (пункт 1) (том 1, л.д.92) (далее Правила землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки утверждены в составе:

1) Порядок регулирования землепользования и застройки (Часть 1);

2) Карты градостроительного зонирования (графические материалы), в том числе: лист 1: Карта зонирования населённых пунктов д.Андреевская, д.О.Озерки, д.Сидорова Гора, д.Сафронова Гора, д.Бережная, д.Кузьминская, с обозначением зон с особыми условиями использования территории (масштаб 1:10000) (Часть 2);

3) Градостроительные регламенты, в том числе градостроительные регламенты использования территорий в части видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства в территориальных зонах населённых пунктов д.Андреевская, д.О.Озерки, д.Сидорова Гора, д.Сафронова Гора, д.Бережная, д.Кузьминская, д.Шултус, д.Конда, мкр Каргополь-2 (г.Няндома), жд.ст.Зеленый, жд.ст.Бурачиха, жд.ст.Полоха, жд.рзд.Зарученье, п.Лещево, п.Шестиозерский, д.Яковлевская, п.Солюга, п.Мирный, п.Великая речка (Часть 3) (том 1, л.д.94-96).

Решением Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" от 23 ноября 2018 года N116 Правила землепользования и застройки изложены в новой редакции в связи с вносимыми изменениями (том 1, л.д.199).

Крехалева Е.А. обратилась в суд с административным иском, просила признать не действующим с момента принятия вышеупомянутое решение Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" от 22 декабря 2017 года N69 в части невнесения достоверных данных о виде разрешённого использования принадлежащего истцу земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", д.Андреевская, кадастровый номер N (для дачного строительства), а также в части отсутствия выделения зоны данного земельного участка как территории населённых пунктов деревни Андреевская; возложить на административного ответчика обязанность по внесению соответствующих изменений в оспариваемые Правила.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что истцу принадлежит указанный земельный участок, вид разрешённого использования которого установлен "для дачного строительства", категория земель: "земли сельскохозяйственного назначения". Оспариваемыми Правилами установлено, что данный земельный участок расположен в территориальной зоне сельскохозяйственного назначения, что не соответствует виду разрешённого использования земельного участка, создаёт ограничения и обременения в использовании истцом объекта недвижимости.

Решением Архангельского областного суда от 15 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Крехалевой Е.А. отказано.

В апелляционной жалобе истец просит состоявшее судебное решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении иска, ссылаясь на то, что при принятии решения судом не учено, что установленная зона санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, проходящая, в том числе и по земельному участку истца, не была утверждена, в связи с чем не могла быть отражена и на графических схемах местности, при этом указанные схемы не содержат указание на вид разрешённого использования вышеуказанного земельного участка.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Архангельской области представлены возражения (том 4, л.д.40-43).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения представителя административного истца и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены судебного решения.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 и частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения, по которым представительный орган местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь приведёнными правовыми нормами, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришёл к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом публичной власти в установленной форме с соблюдением процедуры его принятия.

Порядок официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта судом первой инстанции проверен; оспариваемые Правила и решение от 23 ноября 2018 года N116, которым в них внесены изменения, опубликованы в периодическом издании (газета) "Информационный бюллетень", 22 декабря 2017 года, выпуск N 10 (64) и от 23 ноября 2018 года, выпуск N9 (73) соответственно.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

Материалами административного дела подтверждается, что Крехалева Е.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью N кв.м, расположенного по адресу: "адрес", д.Андреевская; категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, что следует из свидетельства о государственной регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ (том 1, л.д.11).

Из выписки из ЕГРН от ДД.ММ.ГГГГ также усматривается, что данному земельному участку установлена категория земель: земли сельскохозяйственного назначения; вид разрешённого использования: для дачного строительства; сведения об объекте недвижимости имеют статус "актуальные, ранее учтённые"; дата присвоения кадастрового номера: 1994 год (том 2, л.д.63-65).

На основании постановления Администрации муниципального образования "Няндомское" от 17 сентября 2013 года N229 изменён вид разрешённого использования вышеуказанного земельного участка с "для ведения крестьянского хозяйства" на "для дачного строительства" (том 1, л.д.9; том 2, л.д.71).

6 октября 2017 года Крехалевой Е.А. подано заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка (том 2, л.д.235), в удовлетворении которого отказано письмами Управления строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 3 ноября 2017 года N (том 2, л.д.236), от 28 ноября 2017года N (том 2, л.д.240).

Согласно информации, содержащейся в письме Управления строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 28 февраля 2018 года N335, находящийся на земельном участке с кадастровым номером N объект, по внешним характеристикам предназначен для животноводческой деятельности, не является жилым домом; разрешение на строительство данного объекта не выдавалось (том 2, л.д.242).

5 марта 2019 года Крехалевой Е.А. подано уведомление о планируемом строительстве (индивидуальное жилищное) на принадлежащем ей земельном участке (том 2, л.д.243-246).

Уведомлением от 12 марта 2019 года N Управление строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" проинформировало истца о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 года N217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N540 "Об утверждении классификаторов видов разрешённого использования земельных участков", поскольку вид разрешённого использования земельного участка не предусматривает строительство индивидуального жилого дома (том 2, л.д.247).

Решением Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" от 12 июля 2017 года N5 утверждён Генеральный план муниципального образования "Няндомское".

Согласно схеме территориального планирования с отображением параметров планируемого развития функциональных зон Генерального плана принадлежащий истцу земельный участок расположен в функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения.

Как следует из карты градостроительного зонирования, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", д.Андреевская, отображён в территориальной зоне СХ 2 (сельскохозяйственного назначения).

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

С учётом изложенного, а также из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

В соответствии со статьёй 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частями 1, 9, 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населённых пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населённых пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно статье 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" личное подсобное хозяйство это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведётся гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретённом для ведения личного подсобного хозяйства.

В пунктах 1, 2 и 3 статьи 4 этого же федерального закона предусмотрено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населённого пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населённого пункта (полевой земельный участок). Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нём зданий и строений.

Таким образом, федеральным законодателем определён различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населённого пункта либо за пределами населённого пункта.

Как усматривается из вышеупомянутого решения Муниципального Совета муниципального образования "Няндомское" от 12 июля 2017 года N5 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Няндомское" Няндомского муниципального района Архангельской области" земельный участок истца находится за границами населённых пунктов, в том числе и д.Андреевская.

При этом особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов путём включения земельного участка в границы населённого пункта либо исключения из границ населённого пункта предусмотрены статьёй 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 1 марта 2015 года, закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

С учётом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населённых пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населённых пунктов.

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешённого использования земель сельскохозяйственных назначения, в том числе земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Таким образом, установление градостроительных регламентов, зонирование, установление видов разрешённого использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Материалами административного дела подтверждается, что земельный участок, принадлежащий истцу, располагается за границами населённого пункта и не является приусадебным, то есть является полевым земельным участком за границами земель населённого пункта для ведения личного подсобного хозяйства, что исключает его использование для возведения сооружений (строений).

При этом в ходе судебного разбирательства установлено, что Крехалева Е.А. не обращалась с заявлением об изменении категории земельного участка.

Поскольку требований о признании не действующими оспариваемых Правил в части установления зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не заявлено, то соответствующие доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты и проверены судом апелляционной инстанции.

Доводы жалобы о противоречии Правил землепользования и застройки сведениям, отражённым в кадастровой выписке и свидетельстве о праве собственности, не может быть принят судебной коллегией, поскольку вид разрешённого использования "для дачного строительства" мог быть установлен для земель сельскохозяйственного назначения.

При этом правомерность изменения ранее установленного вида разрешённого использования вышеуказанного земельного участка с "для ведения крестьянского хозяйства" на "для дачного строительства" без изменения категории земель предметом проверки по настоящему делу не является.

Иск в части возложения обязанности по внесению изменений в оспариваемые Правила удовлетворению не подлежал ввиду отсутствия оснований, предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Принимая во внимание, что оспариваемые в части Правила соответствуют генеральному плану и не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, отказ в удовлетворении административного иска Крехалевой Е.А. признаётся правильным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на несогласие истца с оспариваемым решением, правильность выводов суда не опровергают; обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, отмене или изменению не подлежит.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Архангельского областного суда от 15 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Крехалевой Е.А. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Архангельский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: