Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. по делу N 8а-23197/2020[88а-2347/2021-(88а-22299/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Маложевской Яны Аделевны (далее Маложевская Я.А.) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 8 октября 2020 года по административному делу N 2а-42/2020 по административному исковому заявлению Маложевской Я.А, к администрации муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилого строительства.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца Маложевской Я.А. - Дикало К.И, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя административного ответчика администрации муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области Ивановой В.А, возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Маложевской Я.А. принадлежит земельный участок кадастровый номер 47:14:0303009:245, расположенный по адресу: "адрес", Ломоносовский муниципальный район, "адрес", участок 16, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения индивидуального (одноквартирного) жилого дома.

9 апреля 2019 года Маложевская Я.А. обратилась в администрацию МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области "Уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома" на указанном земельном участке.

По результатам рассмотрения уведомления, администрация муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области направила в адрес Маложевскоц Я.А. "Уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке" N 174-Н-2019 от 17 апреля 2019 года, указав на недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, поскольку он располагается в непосредственной близости от реки Черная, являющейся частью компонента N 540-014а "Исторический центр поселка, включая Стрельнинский дворцово-парковый ансамбль" объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников", включенного в список всемирного наследия.

Оспаривая правомерность данного уведомления, 27 мая 2019 года Маложевская Я.А. обратилась в суд с административным иском к администрации муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области о признании его незаконным.

В обоснование заявленных требований указала, что принадлежащий ей земельный участок не располагается в непосредственной близости к объектам культурного и всемирного наследия ЮНЕСКО, как и река Черная, которая также не является компонентом объекта всемирного наследия ЮНЕСКО N 540-014а. Полагала, что вид разрешенного использования ее земельного участка - для индивидуальной жилой застройки не был бы установлен в случае расположения земельного участка в непосредственной близости к объектам всемирного наследия.

Решением Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 29 мая 2020 года заявленные требования удовлетворены частично.

Суд признал незаконным "Уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке" от 17 апреля 2019 года N 174-Н-2019, выданное администрацией муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области.

В удовлетворении остальной части исковых требований отказал.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 8 октября 2020 года решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 29 мая 2020 года в удовлетворенной части отменено, принято в указанной части новое решение, которым Маложевской Я.А. в удовлетворении названных требований отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через Ломоносовский районный суд Ленинградской области 23 ноября 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 10 декабря 2020 года, Маложевская Я.А. со ссылкой на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции. Указывает, что неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права выразилось в применении к рассматриваемым правоотношениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), в то время как подлежала применению норма статьи 51.1 ГрК РФ. Полагает неверным вывод суда апелляционной инстанции о том, что для осуществления работ на своем участке административному истцу необходимо было получить заключение историко-культурной экспертизы в соответствии с пунктом 1 статьи 31 названного Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, поскольку доказательств того, что ее земельный участок располагается в границах особо охраняемых зон или находится в защитной зоне особо охраняемого объекта, которые установлены в статье 34.1 названного Федерального закона, административным ответчиком не представлено. Считает, что выводы суда прямо противоречат письменным пояснениям Минкультуры РФ от 29 октября 2019 года за N 1650-07-38, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером 47:14:0303009:245 не затрагивает особо охраняемую территории и производство на участке работ никаких норм не нарушает.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного постановления не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", указав на отсутствие доказательств наличия на территории земельного участка с кадастровым N 47:14:0303009:245 объектов археологического наследия либо объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, для чего в соответствии с положениями Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" подлежит проведению государственная историко-культурная экспертиза земельного участка, а также не представлено проекта зон охраны объекта культурного наследия, из которого можно было бы однозначно сделать вывод о попадании или не попадании земельного участка истца в защитную зону объекта культурного наследия или его компонента, и исходя из того, что оспариваемое уведомление не содержит указаний на то, что препятствия к застройке принадлежащего административному истцу участка определены конкретными параметрами, что не позволяет административному истцу реализовать свое право на застройку участка, пришел к выводу о незаконности оспариваемого уведомления.

В то же время, исходя из того, что требование административного истца о возложении на администрацию района обязанности выдать разрешение на строительство объекта жилищного строительства является абстрактным, направленным на будущее время и его удовлетворение может повлечь за собой нарушение принципа исполнимости судебного решения, в удовлетворении данного требования отказал.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с выводами суда в удовлетворенной части требований не согласилась.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции указав, что оспариваемое уведомление вынесено в установленный срок, уполномоченным лицом, содержит ссылки на нормы права, пришел к выводу, что оснований для признания его незаконном у суда первой инстанции не имелось и нормам материального и процессуального права выводы суда апелляционной инстанции, исходя из установленных им обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, чего в данном деле не установлено.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 40, статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Согласно пункту 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве).

Пунктом 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен исчерпывающий перечень случаев направления застройщику уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, а именно:

1) указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

2) размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве;

3) уведомление о планируемом строительстве подано или направлено лицом, не являющимся застройщиком в связи с отсутствием у него прав на земельный участок;

4) в срок, указанный в части 9 настоящей статьи, от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, поступило уведомление о несоответствии описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

В силу пункта 11 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в таком уведомлении должны содержаться все основания направления застройщику названного уведомления.

По смыслу вышеприведенных норм законодательства, уполномоченный орган вправе направить уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке только на основании правовых норм и обстоятельства, указанных в пункте 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем, в пункте 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим кодексом, а также федеральными законами. В частности, подпунктом 2 пункта 2 названной статьи предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав собственников на пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками.

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, Закон об объектах культурного наследия).

Как следует из содержания оспариваемого уведомления от 17 апреля 2019 года N 174-Н-2019, земельный участок с кадастровым N 47:14:0303009:245 по адресу: "адрес", МО "адрес", МО Низинское сельское поселение, "адрес", участок 16 располагается в непосредственной близости от "адрес", которая является частью компонента N 540-014а "Исторический центр поселка, включая Стрельнинский дворцово-парковый ансамбль" объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников", включенного в Список всемирного наследия.

В соответствии с абзацем третьим статьи 30 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и иных работ, в случае, если указанные земли расположены в границах территорий, утвержденных в соответствии с пунктом 34.2 пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

В то же время в соответствии с частью 56 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до утверждения в соответствии с подпунктом 34.2 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона) границ территорий, в отношении которых у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уполномоченных в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеются основания предполагать наличие на таких территориях объектов археологического наследия либо объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, государственная историко-культурная экспертиза проводится в соответствии с абзацем 9 статьи 28, абзацем третьим статьи 30, пунктом 3 статьи 31 указанного Федерального закона (в редакции, действовавшей до дня официального опубликования настоящего Федерального закона).

В указанной редакции абзаца третьего статьи 30 Закона об объектах культурного наследия, к объектам историко-культурной экспертизы относятся, в частности, земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.

Таким образом, историко-культурная экспертиза должна проводиться в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. В рассматриваемой ситуации инициатором проведения экспертизы (заказчиком работ) в силу закона выступает лицо, заинтересованное в хозяйственном освоении соответствующей территории.

При этом пунктом 1 статьи 31 Закона об объектах культурного наследия определено, что историко-культурная экспертиза проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

Как следует из материалов дела, по информации, полученной в рамках межведомственного взаимодействия, Комитет по культуре Ленинградской области не располагает сведениями об отсутствии на спорной территории объектов археологического наследия и объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, что в силу вышеприведенных норм свидетельствует о недопустимости строительства до проведения историко-культурной экспертизы.

Поскольку на момент обращения административного истца в администрацию муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области с Уведомлением о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома историко-культурная экспертиза спорного земельного участка не была проведена, оснований для выдачи административному истцу уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке у административного ответчика не имелось, а потому выводы суда апелляционной инстанции о законности оспариваемого уведомления следует признать правомерными.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 8 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Маложевской Яны Аделевны - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 8 октября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 10 февраля 2021 года.