Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 8а-24283/2020[88а-2092/2021-(88а-22043/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Зеленского А.М, Жидковой О.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Литвина ФИО36, Мусина Е.В, Межовой А.И, Козичевой А.В, Кен М.А, Кочелаевой А.В, Беляева С.Д, Чупраковой М.Ю, Макашова А.А, Чупрунова П.В, Идрисова Д.Р, Щеголихиной Н.М, Клопкова ИП.В, Глуховского Г.А, Бабушкина А.Л, Изосимова А.Г, Межова А.И, Кузнецовой Е.М, Голова А.Г, Шарипова О.С, Кутькова Г.И, Торстрем К.В. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 29 апреля 2020 года (N 3а-176/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 года (N 66а-672/2020) по административному исковому заявлению Литвина ФИО36 и коллективному административному исковому заявлению Мусина Е.В, Межовой А.И, Козичевой А.В, Кен М.А, Кочелаевой А.В, Беляева С.Д, Чупраковой М.Ю, Макашова А.А, Чупрунова П.В, Идрисова Д.Р, Щеголихиной Н.М, Клопкова И.В, Глуховского Г.А, Бабушкина А.Л, Изосимова А.Г, Межова А.И, Кузнецовой Е.М, Голова А.Г, Шарипова О.С, Кутькова Г.И, Торстрем К.В. о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителей административных истцов Ветошкиной В.В. и Оленичева М.В, поддержавших доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, возражения против кассационной жалобы представителя Правительства Санкт-Петербурга Мжельской Ю.О, заключение прокурора, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

13 марта 2020 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Постановление N 121 от 13 марта 2020 года), которое опубликовано на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в сети "Интернет" (www.gov.spb.ru) 13 марта 2020 года.

В названное Постановление к моменту разрешения административного спора судом первой инстанции были внесены изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 16 марта 2020 года N 123, от 18 марта 2020 года N 127, от 24 марта 2020 года N 156, от 26 марта 2020 года N 161, от 27 марта 2020 года N 163, от 28 марта 2020 года N 164, от 30 марта 2020 года N 167, от 03 апреля 2020 года N 182, от 10 апреля 2020 года N 198, от 13 апреля 2020 года N 202, опубликованными на том же сайте в указанные даты их принятия.

Согласно Постановлению N 121 от 13 марта 2020 года в вышеуказанных редакциях на территории Санкт-Петербурга введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1).

В соответствии с пунктом 2 этого же Постановления на территории Санкт-Петербурга запрещено (временно приостановлено) по 30 апреля 2020 года, в частности:

-проведение спортивных, культурных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, а также посещение гражданами указанных мероприятий (пункт 2.1.3);

-доступ посетителей в музеи, организации, осуществляющие выставочную деятельность, театры, иные организации исполнительских искусств, организации, осуществляющие публичную демонстрацию фильмов, зоологические парки, аквапарки, объекты, предназначенные для развлечений и досуга, в том числе ночные кабаре и клубы (дискотеки), детские игровые комнаты, развлекательные центры, букмекерские конторы, тотализаторы и их пункты приема ставок, а также посещение гражданами указанных организаций (пункт 2.1.4);

-доступ посетителей в плавательные бассейны и фитнес-центры, а также посещение их гражданами (пункт 2.1.5);

-курение с использованием кальянов в местах, которые предназначены только для использования курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, в помещениях и на территории предприятий общественного питания и в иных общественных местах (пункт 2.1.6);

-распространение печатных материалов, за исключением периодических печатных изданий, посредством передачи их из рук в руки (пункт 2.1.7);

-деятельность ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением обслуживания на вынос без посещения помещений предприятий общественного питания, доставки заказов на дом, на предприятия (организации) и в номера гостиниц, а также посещение гражданами помещений указанных предприятий общественного питания (пункт 2.1.8);

-предоставление услуг гражданам, предусматривающих при их оказании (предоставлении) очное присутствие гражданина, за исключением услуг, оказываемых дистанционным способом либо посредством курьерской доставки, отдельных медицинских услуг, реабилитационных услуг, услуг по уходу за престарелыми и иными нуждающимися лицами и иных услуг в сфере социального обслуживания населения, транспортных услуг, услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, услуг по проведению технического осмотра, услуг по химической чистке и стирке одежды, гостиничных услуг (в части исключительно услуг проживания), ветеринарных услуг, финансовых услуг (в том числе банковских и страховых), жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, в том числе почтовой, сотовой, фиксированной, спутниковой связи, услуг по обеспечению бесперебойной работы телекоммуникационных сетей, центров обработки данных, услуг в сфере информационных технологий, массовых коммуникаций и средств массовой информации, услуг по погребению (пункт 2.1.10);

-посещение гражданами парков, садов, скверов в соответствии с перечнем согласно приложению (пункт 2.1.12);

-посещение гражданами детских и (или) спортивных площадок, расположенных на территории Санкт-Петербурга (действие настоящего пункта не распространяется на посещение детских и (или) спортивных площадок при осуществлении отдельными государственными образовательными учреждениями Санкт-Петербурга деятельности в соответствии с пунктом 16-8 постановления) (пункт 2.1.13);

-посещение физическими лицами помещений предприятий (организаций), за исключением работников, на которых не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (пункт 2.1.15).

Оспариваемым нормативным правовым актом также постановлено:

-до 30 апреля 2020 года временно приостановить проведение в Санкт-Петербурге любых досуговых и торжественных мероприятий с очным присутствием физических лиц, а также оказание соответствующих услуг (пункт 2-1);

-запретить (временно приостановить) на территории Санкт-Петербурга с 11 апреля 2020 года по 30 апреля 2020 года посещение гражданами кладбищ Санкт-Петербурга согласно перечням, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 апреля 2008 года N 377, за исключением случаев обращения за оформлением услуг по погребению и участия в погребении (пункт 2-8);

-запретить (временно приостановить) на территории Санкт-Петербурга по 30 апреля 2020 года оказание услуг по краткосрочной аренде автомобилей (услуг каршеринга) (пункт 2-9).

Пунктом 16-4 Постановления N 121 от 13 марта 2020 года на Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга возложена обязанность в пределах компетенции обеспечить:

-закрытие на просушку парков, садов, скверов, имеющих ограждение (пункт 16-4.1);

-закрытие парков, садов, скверов, имеющих частичное ограждение, путем установки леерных ограждений и предупреждающих о закрытии табличек на входе в парки, сады, скверы на период с 28 марта 2020 года по 30 апреля 2020 года (пункт 16-4.2).

Приложением к Постановлению N 121 от 13 марта 2020 года является "Перечень парков, садов, скверов, посещение которых запрещено с 28 марта 2020 года по 30 апреля 2020 года".

В этот Перечень согласно его пункту 37 включены парки, сады и скверы, закрытые на просушку, а согласно пункту 38 - парки, сады и скверы, закрытие которых обеспечивает Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 16-4.2 настоящего постановления.

Литвин Б.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив заявленные требования, просил признать Постановление N 121 от 13 марта 2020 года (в редакции, действующей на момент разрешения административного спора) не действующим со дня его принятия в части следующих положений:

-пункта 2.1.3 в части слов "публичных", а именно: установление абсолютного запрета на проведение публичных мероприятий на территории Санкт-Петербурга до 30 апреля 2020 года в той мере, в какой оспариваемая норма не допускает организацию и проведение пикетирования, проводимого одним участником;

-пунктов 2.1.12, 16-4.1, 16-4.2 и Приложения к Постановлению N 121 от 13 марта 2020 года "Перечень парков, садов, скверов, посещение которых запрещено с 28 марта 2020 года по 30 апреля 2020 года" в той мере, в какой оспариваемые нормы не допускают организацию и проведение пикетирования, проводимого одним участником, на территории Санкт-Петербурга в период с 28 марта 2020 года по 30 апреля 2020 года в парках, садах, скверах согласно названному Приложению.

В обоснование административного иска Литвин Б.Г. ссылался на то, что оспариваемые нормы нарушают его права на свободу выражения мнений, свободу собраний, свободу передвижений, гарантированные нормами международного права и Конституцией Российской Федерации, противоречат положениям частей 1 и 3 статьи 5, частей 1 и 2 статьи 6, статей 7-9 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", не позволяя ему выразить свое мнение, организовать и провести публичное мероприятие на территории Санкт-Петербурга в форме пикетирования в парках, скверах, садах, указанных в Приложении к Постановлению N 121 от 13 марта 2020 года, повлекли отказ в согласовании административному истцу проведения 1 апреля 2020 года пикета в количестве двух участников относительно проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации в саду-партере Смольного.

Также административный истец указывал, что оспариваемый акт противоречит требованиям статей 5.1, 6, подпункта 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статей 1, 4, 5, пунктов 6, 8-10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", статей 1, 3, пунктов "б", "е" статьи 11, пункта "б" статьи 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", поскольку предписания Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу, на основании которых принят оспариваемый акт, не опубликованы и не могли применяться, а предписание Главного государственного санитарного врача Российской Федерации возлагает обязанность по проведению мероприятий, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции, на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Правительство Санкт-Петербурга в силу названных норм не обладает самостоятельными полномочиями в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и не вправе в режиме повышенной готовности вводить ограничения в виде запрета на реализацию конституционных прав и свобод граждан, которые могут быть ограничены лишь федеральным законом в режиме чрезвычайного положения. При этом указанные ограничительные меры не обусловлены развитием чрезвычайной ситуации на территории Санкт-Петербурга и не направлены на защиту его населения при доступности иных общественных мест, нахождение в которых не ограничено.

В Санкт-Петербургский городской суд также поступило коллективное административное исковое заявление Мусина Е.В. и других вышеуказанных административных истцов, которые поручили ведение административного дела в интересах группы лиц Ветошкиной В.В. и Оленичеву М.В.

После уточнения и отказа от части заявленных требований административные истцы просили признать Постановление N 121 от 13 марта 2020 года (в редакции, действующей на момент разрешения административного спора) не действующим со дня его принятия в части следующих положений:

-пунктов 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 2.1.6;

-пункта 2.1.7 в части слов "распространение печатных материалов посредством передачи их из рук в руки";

-пункта 2.1.8 в части слов "а также посещение гражданами помещений указанных предприятий общественного питания";

-пункта 2.1.10 в части слов "предоставление услуг гражданам, предусматривающих при их оказании (предоставлении) очное присутствие гражданина";

-пункта 2.1.12;

-пункта 2.1.13 в части слов "посещение гражданами детских и(или) спортивных площадок, расположенных на территории Санкт-Петербурга";

-пункта 2.1.15 в части слов "посещение физическими лицами помещений предприятий (организаций)";

-пункта 2-1;

-пункта 2-8 в части слов "запретить (временно приостановить) на территории Санкт-Петербурга с 11 апреля 2020 года по 30 апреля 2020 года посещение гражданами кладбищ Санкт-Петербурга согласно перечням, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 апреля 2008 года N 377";

-пункта 2-9 и Приложения к Постановлению N 121 от 13 марта 2020 года.

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что оспариваемые нормы нарушают их права на свободу передвижения, на свободный доступ к физической культуре и спорту, на свободу собраний, на культурную деятельность, на творчество, на приобщение к культурным ценностям, на благоприятную окружающую среду, на труд, на свободу получения информации, предусмотренные пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", частями 1 и 3 статьи 5, частями 1 и 2 статьи 6, статьями 7-9 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", статьями 8, 10, 12 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре" (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 года N 3612-1), статьей 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьями 2 и 21 Трудового кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", которые не могут быть реализованы с учетом указанных запретов и ограничений, несоблюдение которых может повлечь и фактически повлекло привлечение ряда административных истцов к административной ответственности.

По мнению административных истцов, оспариваемый акт принят Правительством Санкт-Петербурга с нарушением установленных правил и норм введения ограничительных режимов (карантина), с превышением его полномочий и противоречит требованиям Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении".

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 28 апреля 2020 года дела по вышеуказанным административным искам объединены в одно производство.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 29 апреля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 года, в удовлетворении административных исков отказано.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 29 апреля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 18 декабря 2020 года, и дополнениях к ней административные истцы ставят вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь, что административные истцы по коллективному административному исковому заявлению не были допущены в зал судебного заседания при рассмотрении дела судом первой инстанции, также полагают, что неправильное применение судами норм материального права повлекло необоснованный отказ в удовлетворении административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В соответствии с частью 1 статьи 1 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а.2" пункта "а" статьи 10 этого же Федерального закона (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ) Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Исходя из положений пунктов "а", "м", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 данного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Учитывая приведенные выше положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" доводы административных истцов о противоречии оспариваемых норм, устанавливающих правила поведения при введении режима повышенной готовности, подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 этого Федерального закона, правильно признаны судами несостоятельными.

Из первоначальной редакции Постановления N 121 от 13 марта 2020 года следует, что на территории Санкт-Петербурга режим повышенной готовности для органов управления и сил Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций введен в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в целях реализации постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" и на основании предписания Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу от 12 марта 2020 года N 78-00-09/27-0101-2020.

Согласно редакции от 10 апреля 2020 года оспариваемое Постановление принято в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 названного Федерального закона и пунктом "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", наделяющего Правительство Санкт-Петербурга правом принимать решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил Санкт-Петербургской подсистемы (пункт "о-1" статьи 7), устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом "о-1" (пункт "о-10" статьи 7).

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства и пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга, согласно которому Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемым высшим должностным лицом Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга, суды пришли к правильному выводу о том, что Правительство Санкт-Петербурга наделено полномочиями по введению на территории Санкт-Петербурга режима повышенной готовности и установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, обусловленной распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Оспариваемыми нормами были временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), внесенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 данного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 названного Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года N 367-63 "Об основах организации охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге" Правительство Санкт-Петербурга в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения Санкт-Петербурга осуществляет полномочия по введению и отмене на территории Санкт-Петербурга ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-пСоV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Проанализировав приведенные нормы в их взаимосвязи с положениями статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", суды пришли к обоснованному выводу о том, что при принятии оспариваемого Постановления, которым на территории Санкт-Петербурга в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) был введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установлены обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, действовало в пределах своих полномочий.

Позиция административных истцов о том, что на основании Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, адресованного высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, такие меры могли быть введены только Губернатором Санкт-Петербурга, обоснованно признана несостоятельной, так как не учитывает компетенцию Правительства Санкт-Петербурга, являющегося высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемым высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором Санкт-Петербурга.

Оценивая оспариваемые нормы на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды правильно исходили из того, что данные нормы согласуются с Правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417, в соответствии с пунктом 4 которых при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт "в"), осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт "г").

При этом установленные оспариваемыми нормами временные ограничительные меры согласно требованиям действующего законодательства введены на основании актов главных государственных санитарных врачей: постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, предписаний Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу от 12 марта 2020 года N 78-00-09/27-0101-2020, от 17 марта 2020 года N 78-00-09/27-0107-2020, от 23 марта 2020 года N 78-00-09/27-0141-2020, от 26 марта 2020 года N 78-00-09/27-0258-2020, от 3 апреля 2020 года N 78-00- 09/27-0783-2020-ДСП, от 10 апреля 2020 года N 78-00-09/27-0860-2020-ДСП, и соответствуют указанным предписаниям.

Доводы административных истцов о невозможности применения предписаний Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу в связи с тем, что они не были опубликованы, несостоятельны поскольку указанные предписания непосредственно не устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, а вынесены в отношении Правительства Санкт-Петербурга, которое наделено полномочиями по введению режима повышенной готовности и установлению таких правил.

Таким образом, Постановление N 121 от 13 марта 2020 года в оспариваемой части принято Правительством Санкт-Петербурга в пределах его полномочий по введению ограничительных мер и установлению обязательных для исполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности с соблюдением требований Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Федерального закона 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Что касается Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении", то этот закон, как правильно указал суд, не регулирует спорные правоотношения, поскольку чрезвычайное положение на территории Санкт-Петербурга не вводилось.

Доводы административных истцов о нарушении их прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, нормами международного права и другими законами, на которые они ссылаются в обоснование заявленных требований, не были приняты судами во внимание, поскольку введенные оспариваемым Постановлением ограничения не могли рассматриваться как нарушающие права и свободы человека и гражданина, так как направлены на предотвращение распространения на территории Санкт-Петербурга новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Санкт-Петербурга. Данные права, как правильно отметили суды, являются наивысшим благом и наиболее значимым конституционным правом каждого человека и гражданина, без их соблюдения утрачивают значение многие другие блага и ценности.

Ссылка административных истцов на то, что они сами вправе определять приоритетные для себя права, также несостоятельна, поскольку осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, которые подвергаются риску заражения в случае несоблюдения гражданами и организациями ограничительных мер, направленных на противодействие распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

С учетом положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, главы 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга", Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865 "О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", оспариваемое Постановление принято в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.

Оснований для признания оспариваемых положений Постановления N 121 от 13 марта 2020 года не действующими по делу не установлено, что повлекло отказ в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Доводы о том, что административные истцы по коллективному административному иску не были допущены в зал судебного заседания 29 апреля 2020 года, как правильно указал суд апелляционной инстанции, о существенном нарушении процессуального закона, влекущем отмену судебного акта, не свидетельствует, поскольку в данном случае интересы коллективных административных истцов в порядке части 3 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в судебном заседании представляли Ветошкина В.В. и Оленичев М.В, которым административные истцы поручили ведение дела.

Таким образом, административные истцы по коллективному административному иску имели возможность реализовать свои процессуальные права и осуществлять процессуальные обязанности через своих представителей.

Необходимо также учитывать, что в силу положений пункта 1 части 1 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением является, в частности, многочисленность группы лиц, затрудняющая разрешение требований членов группы в индивидуальном порядке.

Этим обусловлено и то, что нормы названного Кодекса не предполагают непосредственного участия указанных лиц в судебных заседаниях по административному делу, в связи с чем эти лица не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний, на что обращено внимание в пункте 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Также нельзя не учитывать, что согласно части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, апелляционном суде общей юрисдикции, кассационном суде общей юрисдикции, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса.

При таких обстоятельствах не имеется оснований для вывода о необоснованном ограничении судом процессуальных прав административных истцов по коллективному административному иску на участие в судебном разбирательстве.

Отказ суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства представителя административных истцов о разрешении видеосъемки всего хода судебного заседания с последующей трансляцией в сети "Интернет" не могут быть приняты во внимание, так как согласно положениям части 5 статьи 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации разрешение видеозаписи судебного заседания является правом, а не обязанностью суда.

При этом в силу иных положений названной нормы участники дела имели право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи, что обеспечивает соблюдение принципов гласности и открытости судебного разбирательства. Видеосъемка оглашения резолютивной части решения судом была разрешена.

Вопреки утверждениям кассационной жалобы, суд первой и второй инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену решений судов, по настоящему административному делу не допущено.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

Доводы кассационной жалобы были предметом подробного изучения судов первой и апелляционной инстанций, которым дана надлежащая оценка, они направлены на оспаривание обоснованности выводов судов этих инстанций об установленных обстоятельствах, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 29 апреля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Литвина Б.Г, Мусина Е.В, Межовой А.И, Козичевой А.В, Кен М.А, Кочелаевой А.В, Беляева С.Д, Чупраковой М.Ю, Макашова А.А, Чупрунова П.В, Идрисова Д.Р, Щеголихиной Н.М, Клопкова И.В, Глуховского Г.А, Бабушкина А.Л, Изосимова А.Г, Межова А.И, Кузнецовой Е.М, Голова А.Г, Шарипова О.С, Кутькова Г.И, Торстрем К.В. - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 29 апреля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 25 февраля 2021 года.