Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 8а-20027/2020[88а-1258/2021-(88а-20328/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Печенкиной Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации сельского поселения Локосово на решение Сургутского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 сентября 2020 года по административному делу N 2а-577/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества "Югра-Экология" о признании недействующим постановления администрации сельского поселения Локосово от 24 декабря 2018 года N 40 "О внесении изменений в постановление администрации от 22 ноября 2017 года N 83 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" в части определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для индивидуальных жилых домов.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

постановлением администрации сельского поселения Локосово (далее - администрация) от 22 ноября 2017 года N 83 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", утверждены расчетные нормативы твердых коммунальных отходов для сельского поселения Локосово, в том числе и для такой категории объектов, как индивидуальные жилые дома.

Согласно пункту 7.2 приложения к указанному постановлению для такой категорий объектов установлен норматив накопления отходов на одного проживающего: 551, 13 кг/год и 5, 256 куб. м./год.

Постановлением администрации сельского поселения Локосово от 24 декабря 2018 года N 40 "О внесении изменений в постановление администрации от 22 ноября 2017 года N 83 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" внесены изменения в расчетные нормативы твердых коммунальных отходов сельского поселения Локосово, в частности и в норматив накопления отходов для индивидуальных жилых домов, а именно норматив снижен до 249, 569 кг/год и 1, 825 куб м/год.

Акционерное общество "Югра-Экология" (далее по тексту - АО "Югра-Экология") обратилось суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления администрации сельского поселения Локосово от 24 декабря 2018 года N 40 "О внесении изменений в постановление администрации от 22 ноября 2017 года N 83 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" в части определения нормативов накопления отходов для индивидуальных жилых домов.

Считает, что оспариваемые положения противоречат порядку определения нормативов, установленному Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269.

Нарушение своих прав усматривает в том, что информация о количестве твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), рассчитанная исходя из показателей нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных в муниципальных образованиях автономного округа содержится в Территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, утверждённой распоряжением Правительства ХМАО - Югры от 21.10.2016 N 559-рп, в содержание которой, в части сведений по объемам и массе ТКО, определенным исходя из расчета по нормативам накопления ТКО, внесены изменения в соответствии с оспариваемым постановлением, что повлекло снижение нормативных объёмов ТКО по данному муниципальному образованию и соответственно, возникновение убытков у административного истца, выполняющего функции регионального оператора в области обращения с ТКО.

Решением Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 18 мая 2020 года требования АО "Югра-Экология" удовлетворены частично, оспариваемое постановление признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу, в части определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для индивидуальных жилых домов.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 сентября 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 11 декабря 2020 года, администрация просит отменить указанные судебные акты и принять по административному делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска.

Полагает, что судами неправильно применены нормы материального и процессуального права, неверно определен характер оспариваемого правового акта, который, по мнению администрации не является нормативным правовым актом, поэтому срок для обращения в суд с административным иском об его оспаривании пропущен.

В суд кассационной инстанции представители сторон не явились, о месте и времени судебного заседания административный ответчик извещен в установленном законом порядке.

Административный истец представил письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия полагает, что таких нарушений предыдущими судебными инстанциями не допущено, поэтому оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемых судебных актов не находит.

Как следует из материалов дела и установлено судами, АО "Югра-Экология" является региональным оператором на территории ХМАО-Югры.

Установление нормативов накопления ТКО отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, что следует из закона ХМАО - Югры от 17 ноября 2016 N 79-ФЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований ХМАО - Югры отдельными государственными полномочиями в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами".

В силу статей 1, 2, 3, 4.1, 9, 12, 13.2 - 17, 18, 19, 20, 21, 24.8 - 24.13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с последующими изменениями) принципами государственной политики в области обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации являются: охрана здоровья человека; поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экономических и экологических интересов общества; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; соблюдение прав каждого человека на получение достоверной информации о деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.

В силу пункта 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 1).

Указанные Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее соответственно - нормативы), включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.

Нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Норматив определяется исходя из данных о массе, объеме отходов и выражается в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13 Правил). Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункт 14 Правил).

Таким образом, полномочиями по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов и выбору расчетных единиц для каждой категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться такие нормативы, наделены органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в определенных случаях органы местного самоуправления.

Вышеуказанным Федеральным законом в статье 1 определено, что твердые коммунальные отходы это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

В свою очередь норматив накопления твердых коммунальных отходов это среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Собственник жилого дома или части жилого дома согласно части 5 статьи 30 Жилищного кодекса Российской Федерации обязан обеспечивать обращение с твердыми коммунальными отходами путем заключения договора с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами. Под обращением с твердыми коммунальными отходами для целей этого Кодекса и иных актов жилищного законодательства понимаются транспортирование, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов.

Ввиду отсутствия возможности определения объема индивидуального потребления данного вида коммунальной услуги размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами рассчитывается исходя из числа постоянно проживающих и временно проживающих потребителей в жилом помещении, а при отсутствии информации о таковых - с учетом количества собственников жилого помещения.

Твердые коммунальные отходы относятся к тем видам коммунальных услуг, размер платы за которые рассчитывается исходя из нормативов потребления.

Следовательно, применение этих нормативов относится к императивным правилам заключения и исполнения договоров гражданско-правового характера, а их установление, в том числе направлено на урегулирование имущественных отношений в сфере гражданского оборота, связанных с регулирование вопросов платы за услугу по обращению с ТКО и рассчитано на неоднократное применение.

Таким образом, акт, установивший данные нормативы, соответствует признакам нормативного правового акта.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и производится посредством подачи административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 (пункт 2), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суды при разрешении настоящего административного дела указанные процессуальные нормы применили правильно, учли приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, сделав обоснованный вывод о том, что постановление администрации от 22 ноября 2017 года N 83 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, поскольку оно содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование деятельности, связанной с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, объем коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными и размера платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, тарифа на услугу регионального оператора.

В данном случае, решение об установление нормативов в сфере накопления ТКО отвечает признакам нормативного правового акта, так как издано в установленном порядке компетентным органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, устанавливает для них общеобязательное правило поведения, рассчитано на неоднократное применение в течение срока его действия и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, официально опубликовано в средстве массовой информации.

В связи с изложенным доводы кассационной жалобы о пропуске административным истцом трехмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенного права, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и об отсутствии оснований для его восстановления также является ошибочным. В силу части 6 статьи 208 данного кодекса административный иск о признании нормативного правового акта недействующим может быть подан в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Ссылка в кассационной жалобе на необоснованное непривлечение суда первой инстанции к участию в деле значительного числа граждан, проживающих в индивидуальных жилых домах, находящихся на территории сельского поселения Локосово также несостоятельна, поскольку согласно положениям статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, и представителей органа местного самоуправления, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно статье 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.

Упомянутые административным ответчиком граждане заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение их к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку выводов, приведенных в обжалуемых судебных актах, основаны на ошибочном толковании норм права и не свидетельствуют об их незаконности.

При таком положении принятые по настоящему административному делу судебные акты следует признать законными, отмене по доводам кассационной жалобы они не подлежат.

Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену обжалуемых судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Сургутского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации сельского поселения Локосово - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 29 января 2021 года.

Председательствующий

Судьи