Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 04 марта 2021 г. по делу N 8а-1750/2021[88а-3452/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Зиновьевой К.В, Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия на решение Абаканского городского суда от 11 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июля 2020 года по административному делу N 2а-451/2020 по административному исковому заявлению Водимова Виктора Ивановича к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия, государственному инспектору в Республике Хакасия по использованию и охране земель, главному специалисту - эксперту отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия Бянкину Роману Александровичу о признании недействительными акта проверки, предписания.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Водимов В.И. обратился в суд с административным иском о признании недействительными акта проверки и предписания от 11 ноября 2019 года N 160/137 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия (далее - Управление Росреестра по Республике Хакасия), мотивируя тем, что постановлением Верховного Суда Республики Хакасия от 14 августа 2019 года по делу об административном правонарушении выводы государственного инспектора в Республике Хакасия по использованию и охране земель о самовольном занятии Водимовым В.И. земельного участка площадью 244 кв.м с северо-западной и северо-восточной стороны от участка по адресу: "адрес" принадлежащего истцу на праве собственности, признаны незаконными.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица определением суда от 21 января 2020 года привлечена администрация г. Абакана.

Решением Абаканского городского суда Республики Хакасия от 11 февраля 2020 года исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июля 2020 года решение Абаканского городского суда от 11 февраля 2020 года в части удовлетворения административных исковых требований о признании незаконным акта проверки Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия от 11 ноября 2019 года N160/137 отменено, производство по делу в названной части прекращено; в остальной части решение Абаканского городского суда от 11 февраля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 23 декабря 2020 года, административным ответчиком ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии по делу нового решения об отказе в исковых требованиях со ссылкой на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Ответчик указывает, что, вопреки выводам суда первой инстанции, при составлении акта проверки и вынесении предписания от 11 ноября 2019 года принадлежность самовольно занятого и используемого Водимовым В.И. земельного участка Управлением Росреестра по Республике Хакасия была установлена, оспариваемые акт и предписание содержат ссылку на то, что пригороженный металлическими воротами и забором земельный участок площадью 244 кв.м расположен на землях общего пользования муниципального образования г..Абакан. Вывод судов первой и апелляционной инстанций о незаконности оспариваемого предписания со ссылкой на то, что постановлением администрации от 20 января 2020 года N 28 "О разрешении на размещение объекта" Водимову В.И. разрешено размещение объекта: элементы благоустройства территории на землях, государственная собственность на которые не разграничена, относящихся к категории земель населенных пунктов, кадастровый квартал N, согласно координатам характерных точек границ земель, расположенных в г..Абакане, с северо-западной стороны земельного участка по "адрес", в соответствии со схемой границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории сроком на 12 месяцев, не основан на положениях действующего законодательства, поскольку указанное разрешение получено истцом после проведения проверки, составления акта и вынесения оспариваемого предписания, сведения о принятии мер к получению разрешения до 11 ноября 2019 года в деле отсутствуют.

Также полагает, что металлические ворота и забор, принадлежащие Водимову В.И, которыми огражден земельный участок, не могут считаться элементами благоустройства территории и препятствуют доступу на него законных собственников и иных лиц, что свидетельствует о том, что оспариваемое предписание землепользователем фактически не исполнено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Из материалов административного дела усматривается, что Водимов В.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

17 сентября 2018 года Управлением Росреестра по Республике Хакасия проведена плановая, выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства в отношении гражданина Водимова В.И, в результате которой установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", относится к категории земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства индивидуального жилого дома; с северо-западной и северо-восточной стороны от земельного участка по "адрес" Водимовым В.И. пригорожен земельный участок, расположенный на землях общего пользования. На пригороженном земельном участке размещены металлические ворота и металлический забор, общей площадью 244 кв.м. Сведения о зарегистрированных правах на пригороженный земельный участок в ЕГРН отсутствуют. Данный земельный участок находится на землях общего пользования муниципального образования г. Абакан и используется Водимовым В.И. для увеличения площади земельного участка.

По результатам проверки Управлением составлен акт N N и Водимову В.И. выдано предписание об освобождении в срок до 4 марта 2019 года самовольно занятой части земельного участка площадью 244 кв.м с северо-западной и северо-восточной стороны от участка по адресу: "адрес". Постановлением от 15 октября 2018 года Водимов В.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в самовольном занятии земельного участка, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 5 000 руб.

9 апреля 2019 года в отношении Водимова В.И. проведена внеплановая проверка исполнения предписания об устранении нарушения требований земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" в ходе которой установлено, что предписание не исполнено (акт проверки от 9 апреля 2019 года N 160/137). По результатам проверки вынесено повторное предписание от 9 апреля 2019 года об устранении выявленного нарушения с установлением срока устранения до 7 октября 2019 года.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 9 г. Абакана от 29 апреля 2019 года Водимов В.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 руб.

Постановлением Верховного Суда Республики Хакасия от 14 августа 2019 года постановление мирового судьи судебного участка N 9 г. Абакана от 29 апреля 2019 года отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ - в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В связи с окончанием срока исполнения предписания от 9 апреля 2019 года Управлением Росреестра по Республике Хакасия проведена внеплановая, выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" Водимовым В.И, в ходе проведения которой установлено, что вышеуказанный земельный участок площадью 244 кв.м не освобожден (металлические ворота и забор не перенесены), правоустанавливающие документы не оформлены, предписание от 9 апреля 2019 года не исполнено (акт проверки от 11 ноября 2019 года N 160/137).

11 ноября 2019 года Управлением Росреестра по Республике Хакасия Водимову В.И. выдано предписание об освобождении части земельного участка площадью 244 кв.м в срок до 11 мая 2020 года.

Полагая, что акт проверки и предписание от 11 ноября 2019 года не основаны на законе, Водимов В.И. обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленные требования и принимая решение об их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что при вынесении акта проверки и предписания N 160/137 от 11 ноября 2019 года Управлением Росреестра по Республике Хакасия не была установлена принадлежность земельного участка, а так же не было установлено наличие правовых оснований его использования со стороны Водимова В.И, в то время как в судебном заседании установлено, что по обращению Водимова В.И. в администрацию г. Абакана было вынесено постановление от 20 января 2020 года N 28 "О разрешении на размещение объекта", которым Водимову В.И. разрешено размещение объекта: элементы благоустройства территории на землях, государственная собственность на которые не разграничена, относящихся к категории земель населенных пунктов, кадастровый квартал N, согласно координатам характерных точек границ земель, расположенных в "адрес", в соответствии со схемой границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории сроком на 12 месяцев.

Отменяя решение суда в части удовлетворения заявленных требований о признании незаконным акта проверки N 160/137 от 11 ноября 2019 года и прекращая производство по делу в названной части, суд апелляционной инстанции исходил из того, что данный акт сам по себе не является решением, подлежащим обжалованию в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В оставшейся части - в части признания незаконным предписания N 160/137 от 11 ноября 2019 года апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что Водимовым В.И. принимались необходимые меры к исполнению требований предписания, но по объективным причинам он был лишен реальной возможности соблюдения требований предписания к установленному должностным лицом сроку, что свидетельствует об отсутствии вины Водимова В.И. в неисполнении требований предписания, которому администрацией г. Абакана как собственником земельного участка, расположенного с северо-западной стороны земельного участка "адрес", разрешено размещение элементов благоустройства территории на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Позиция суда апелляционной инстанции о том, что производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки N 160/137 от 11 ноября 2019 года подлежало прекращению, является правильной, так указанный акт проверки не содержит предписаний властно-распорядительного характера, не возлагает на лицо каких-либо обязанностей, не устанавливает (изменяет, прекращает) права и обязанности Водисмова В.А, а носит исключительно информационный характер о результатах проверки, то есть не является решением, действием (бездействием) Управления Росреестра по Республике Хакасия и его должностных лиц, законность которого может быть предметом судебной проверки в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводов об обратном кассационная жалоба не содержит.

Вместе с тем, судебная коллегия считает выводы судов об отсутствии оснований для признания незаконным оспариваемого предписания ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Согласно статье 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III (Собственность на землю) и IV (Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками) настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

В силу положений пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. К указанным основаниям среди прочего относятся договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но не противоречащих ему; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; судебные решения, установившие гражданские права и обязанности; приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом; иные действия граждан и юридических лиц.

На основании статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Таким образом, пользователь земельного участка должен обладать одним из вышеуказанных правовых оснований возникновения права на занимаемый земельный участок, а в предусмотренных случаях, кроме того, удостоверенного свидетельством о государственной регистрации права.

На дату проведения внеплановой, выездной проверки соблюдения Водимовым В.И. требований земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" и вынесения оспариваемого предписания от 11 ноября 2019 года административный истец документального подтверждения наличия таких правовых оснований не имел. Доказательства обратного в деле отсутствуют.

Принятие администрацией после проведения проверки постановления от 20 января 2020 года N 28 "О разрешении на размещение объекта", которым Водимову В.И. разрешено размещение объекта: элементы благоустройства территории на землях, государственная собственность на которые не разграничена, относящихся к категории земель населенных пунктов, кадастровый квартал N согласно координатам характерных точек границ земель, расположенных "адрес" в соответствии со схемой границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории сроком на 12 месяцев, не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого предписания Управления.

Вывод судебных инстанций об обратном является неправильным, основан на неверном толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения, неприменении норм, подлежащих применению по настоящему административному делу.

Отсутствие вины в неисполнении Водимовым В.И. ранее выданного предписания и принятие истцом всех предусмотренных законом мер для его исполнения в установленный срок материалами административного дела не подтверждено, выводы судов о наличии указанных обстоятельств на материалах дела не основаны.

Не соответствует фактическим обстоятельствам дела и вывод суда первой инстанции о том, что при вынесении акта проверки и предписания N 160/137 от 11 ноября 2019 года Управлением Росреестра по Республике Хакасия не была установлена принадлежность земельного участка, расположенного по адресу: "адрес"

Как указано Управлением Росреестра по Республике Хакасия в предписании и акте проверки от 11 ноября 2019 года, а также в ранее выданных предписаниях, исполнение которых и являлось предметом спорной проверки, из актов и материалов предыдущих проверок, проводимых в отношении Водимова В.И, в ходе проверки Управлением установлено, что спорный земельный участок находится на землях общего пользования муниципального образования г. Абакан и используется Водимовым В.И. для увеличения площади земельного участка, сведения о зарегистрированных правах на участок в ЕГРН отсутствуют.

При этом, при разрешении заявленных требований судом не установлено и не дана оценка доводам административного истца, положенным в обоснование административного иска, о том, что самовольного занятия и использования данного земельного участка Водимовым В.И. не допущено, так как участок фактически находится в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", находящегося в собственности административного истца.

По мнению судебной коллегии, изложенное свидетельствует о формальном подходе судов к рассмотрению настоящего административного дела. Такой подход привел к вынесению судебных постановлений, не соответствующих задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с требованиями части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Принимая во внимание, что судами первой и апелляционной инстанции не были установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, выводы суда, изложенные в судебных актах, обстоятельствам дела не соответствуют, допущено нарушение норм материального и процессуального права, имеются основания для отмены судебных актов в соответствующей части и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Абаканского городского суда от 11 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июля 2020 года в части удовлетворения требований Водимова В.И. о признании недействительным предписания от 11 ноября 2019 года N 160/137 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Хакасия отменить.

Направить дело в указанной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 4 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи