Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2021 г. по делу N 66а-164/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Алубина Владимира Игоревича к Барнаульской городской Думе об оспаривании решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края" и решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территории общего пользования и нахождения его в двух территориальных и двух функциональных зонах

по апелляционной жалобе Алубина Владимира Игоревича на решение Алтайского краевого суда от 09 сентября 2020 года (с учетом исправленной в нем определением Алтайского краевого суда от 03 декабря 2020 года описки), которым административному истцу отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также Генеральный план).

Приложением 4 "Карта функциональных зон" генерального плана городского округа - города Барнаула земельный участок с кадастровым номером 22:63:050328:27 отнесен частично к функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, и частично - к функциональной зоне транспортной инфраструктуры.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа города Барнаула (далее также Правила землепользования и застройки).

Приложением 1 Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки местного значения (СОД-2).

В соответствии с Проектом планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным постановлением администрации города Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494, указанный земельный участок частично расположен в границах территории общего пользования (согласно фактическим границам).

Алубин В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Генеральный план городского округа - города Барнаула и Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по "адрес", к территории общего пользования и нахождения его в двух территориальных и двух функциональных зонах.

В обоснование заявленных требований указал, что является участником долевой собственности на жилой дом N, расположенный по "адрес". Данный дом 1937 года постройки, поставлен на кадастровый учет 26 июня 2012 года как "ранее учтенный", расположен на земельном участке площадью 2304 кв.м. Участок поставлен на кадастровый учет 01 января 2006 года, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - индивидуальный жилой дом. Границы земельного участка не установлены. 26 февраля 2020 года комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал Алубину В.И. в удовлетворении заявления о предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка на праве собственности по мотиву нахождения части испрашиваемого участка в зоне смешанной и общественно-деловой застройки местного значения (СОД-2) и частично в границах территории общего пользования. Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах и установление в его границах красной линии в силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации исключает возможность приватизации указанного земельного участка, нарушая тем самым права административного истца.

При указанных обстоятельствах Алубин В.И. ссылается на противоречие нормативных правовых актов в оспариваемой части положениям градостроительного и земельного законодательства, закрепляющих принцип принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне и необходимости установление единого градостроительного регламента в границах земельного участка. Полагает, что отнесение земельного участка к двум функциональным и двум территориальным зонам, в том числе смешанной и общественно-деловой застройки местного значения, осуществлено административным ответчиком без учета существующего на момент принятия оспариваемых актов фактического землепользования, включающего в себя наличие находящегося на кадастровом учете жилого дома, право собственности на который зарегистрировано за Алубиным В.И. и иными лицами в установленном законом порядке.

Решением Алтайского краевого суда от 09 сентября 2020 года в удовлетворении заявленных требований Алубину В.И. отказано.

В апелляционной жалобе Алубин В.И. со ссылкой на неправильное толкование судом норм материального права, просит об отмене постановленного судебного акта и принятии решения об удовлетворении административных исковых требований. Выражая несогласие с выводами суда, полагает, что расположение земельного участка в двух функциональных зонах и установление красной линии в границах спорного земельного участка и существующему домовладению препятствует реализации права административного истца на бесплатное предоставление в собственность земельного участка. Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах нарушает требования градостроительного законодательства, создает неопределенность правового режима земельного участка. Кроме того, поскольку жилой дом был предоставлен собственникам задолго до утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки, то оснований для отнесения земельного участка к территории общего пользования не имелось. Также указывает на возникшее противоречие между обжалуемым судебным актом и решением Алтайского краевого суда от 24 апреля 2019 года по административному делу N, которым признаны недействующими решения представительного органа муниципального образования города Барнаул, утвердившие предыдущие редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части отнесения территории спорного земельного участка, находящегося под жилым домом и необходимого для использования этого жилого дома, к территории общего пользования, как принятые без учета существующего фактического землепользования.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Алтайского края представлены возражения, в которых он, выражая мнение о несостоятельности доводов жалобы ввиду ошибочного толкования истцом норм материального права, а также отсутствии в жалобе каких-либо доводов, которые бы не являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, просит решение Алтайского краевого суда оставить без изменения.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, проверив материалы административного дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории города Барнаула Алтайского края.

Установив при рассмотрении дела факт применения оспариваемой части нормативно-правового акта к правоотношениям, возникшим с участием Алубина В.И, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Алубин В.И, вправе обратиться в суд с заявленными административными исковыми требованиями.

Оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, суд первой инстанции суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом - Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и опубликования. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

С указанными выводами суда судебная коллегия соглашается.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Проанализировав положения пункта 2 части 1 статьи 18, пункта 8 статьи 1, частей 3 и 9 статьи 31, пунктов 2 и 4 статьи 34 ГрК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, (далее - Генеральный план) - карте функциональных зон земельный участок по адресу: город Барнаул, улица Анатолия, 163, частично находится в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки и частично в зоне транспортной инфраструктуры.

Судом установлено и материалами административного дела подтверждается, что согласно Приложению 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула спорный земельный участок частично расположен в территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки местного значения (СОД-2), не предусматривающей возможность осуществления жилищной застройки.

Согласно ранее действовавшему Генеральному плану городского округа - города Барнаула, утвержденному решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 года N 245 и Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, земельный участок частично располагался в зоне застройки многоэтажными жилыми домам (Ж1) и частично в зоне общего пользования.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации города Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494 утвержден Проект планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула Алтайского края, в соответствии с которым спорный земельный участок частично расположен в границах территории общего пользования (согласно фактическим границам).

Данный Проект планировки в установленном законом порядке не оспорен, недействующим не признан, в том числе в части расположения принадлежащего истцу земельного участка в границах территории общего пользования.

Красные линии, за границами которых находится земельный участок с кадастровым номером N установлены Проектом планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным постановлением администрации города Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494. На картах Правил землепользования и застройки указанные красные линии не отображались.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к указанным функциональным и территориальной зонам, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что в соответствии с частью 1 статьи 9 и частью 1 статьи 34 ГрК РФ органы местного самоуправления осуществляют территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Отнесение спорного земельного участка, границы которого к тому же не определены, к функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, и частично - к функциональной зоне транспортной инфраструктуры обусловлено необходимостью организации (расширения) улично-дорожной сети в районе дома N 163 ул. Анатолия в городе Барнауле.

Установление в отношении его части территориальной зоны смешанной и общественной застройки местного значения (СОД-2), предусматривающей в числе условно-разрешенных видов использования земельного участка и объектов капитального строительства "для индивидуального жилищного строительства" (код 2.1), в противоречие с Генеральным планом городского округа не вступает.

При этом вывод суда об отсутствии законодательного запрета на установление в границах одного земельного участка нескольких функциональных зон основан на законе, является верным.

Довод о том, что вид разрешенного использования земельного участка является определяющим для установления территориальной зоны, основан на неверном толковании норм материального права. Как указывалось выше, при установлении территориальных зон учитываются различные факторы, перечисленные в статье 34 ГрК РФ. Кроме того, часть 8 статьи 36 ГрК РФ допускает эксплуатацию земельных участков с видом разрешенного использования не соответствующим градостроительному регламенту территориальной зоны, в котором они расположены.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документов по планировке территорий в соответствии с документами территориального планирования.

Поскольку Генеральный план является документом территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, суд первой инстанции правомерно заключил, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обсловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (части 1, 3 статьи 9 ГрК РФ).

Верно истолковав положения статьи 34 ГрК РФ, суд пришел к обоснованному выводу о том, что несоответствие планируемого использования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе земельного участка административного истца не является основанием для признания оспариваемых актов недействующими, поскольку в силу прямого указания закона фактическое землепользование не является единственным фактором, подлежащим учету при определении границ территориальных зон. При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что предусмотренная законодателем необходимость определения территориальных зон "с учетом существующего землепользования" не означает возникновения для уполномоченных органов обязанности определения таких зон "в строгом соответствии с существующим землепользованием".

Исходя из положений пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции также правомерно пришел к выводу о том, что нахождение части спорного земельного участка на территории общего пользования не влечет возникновения неопределенности его правового режима в целом, поскольку в силу части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы не имеется противоречий между обжалуемым решением и решением Алтайского краевого суда от 24 апреля 2019 года по административному делу N, которым признаны недействующими решения представительного органа муниципального образования города Барнаул, утвердившие предыдущие редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части отнесения территории спорного земельного участка, находящегося под жилым домом и необходимого для использования этого жилого дома, к территории общего пользования, как принятые без учета существующего фактического землепользования.

Как следует из содержания решения Алтайского краевого суда от 09 сентября 2020 года, при его принятии суд исходил не только из факта соответствия территориальной зоны соответствующей зоне функциональной (зоне транспортной инфраструктуры), но и из факта существования в настоящее время утвержденного постановлением администрации города Барнаула от 06 сентября 2019 года N 1494 Проекта планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула, тогда как на момент рассмотрения административного дела N (24 апреля 2019 года) указанный Проект планировки улично-дорожной сети как документ, определяющий механизм реализации Генерального плана, еще не был принят.

При указанных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о несоответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части требованиям градостроительного и земельного законодательства судебной коллегией отклоняются как основанные на ошибочном толковании материального закона.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, и которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения.

Влекущих отмену или изменение постановленного судебного акта нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 09 сентября 2020 года (с учетом исправленной в нем определением Алтайского краевого суда от 03 декабря 2020 года описки), оставить без изменения, апелляционную жалобу Алубина Владимира Игоревича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы (кассационного представления) через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи