Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2021 г. по делу N 66а-188/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению главы крестьянского (фермерского) хозяйства Ди Бок Су о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года "данные изъяты", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к нескольким территориальным зонам, по апелляционной жалобе администрации города Южно-Сахалинска на решение Сахалинского областного суда от 19 октября 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения представителя администрации города Южно-Сахалинска Прохорова В.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N, опубликованным в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 14 (960) от 12 марта 2013 года, утверждены правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск" (далее - Правила землепользования и застройки), вместе с "Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска".

Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 22 апреля 2015 года N "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N", утверждена новая "Карта градостроительного зонирования территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Ди Бок Су обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением к городской Думе города Южно-Сахалинска, в котором просил признать недействующими правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес", к нескольким территориальным зонам: "Сельскохозяйственных угодий" (С1), "Объектов сельскохозяйственного производства" (С-2), "Садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан" (С-3).

В обоснование административного иска указал, что в нарушение положений части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации находящийся у него в аренде земельный участок с кадастровым номером N оспариваемым нормативным правовым актом отнесен сразу к трем территориальным зонам, что создает неопределенность его правового режима в целях использования по назначению в соответствии с условиями действующего договора, и препятствует приобретению его в собственность в соответствии со статьей 8.2 закона Сахалинской области от 31 мая 2006 года N 54-ЗО "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Сахалинской области".

Решением Сахалинского областного суда от 19 октября 2020 года заявленные исковые требования удовлетворены. Правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск", утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к трем территориальным зонам признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо - администрация города Южно-Сахалинск просит постановленный судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов ссылается на ошибочность выводов суда о допущенном нарушении прав Ди Бок Су, который длительное время (более 10 лет) не использует земельный участок по целевому назначению в соответствии с условиями заключенного договора аренды. Также выражает несогласие с выводом суда о том, что нахождение земельного участка в трех территориальных зонах создает неопределенность правового режима участка, указывая, что все три территориальные зоны имеют одно назначение, обусловливающее совместность правового режима, в связи с чем указанное обстоятельство не препятствует его использованию по назначению в соответствии с установленными для каждой территориальной зоны видами разрешенного использования. Также отмечает, что поскольку на кадастровый учет земельный участок был поставлен позже, чем принят оспариваемый акт (05 июня 2014 года), необходимость учета его местоположения объективно не могла быть соблюдена административным ответчиком при принятии Правил землепользования и застройки, а наложение границ земельного участка на несколько территориальных зон произошло вследствие кадастровой ошибки. Также указывает, что судом не выяснялся вопрос относительно редакции карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, которая в части территории спорного земельного участка каких-либо изменений со дня их принятия в первоначальной редакции не претерпевала.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Сахалинской области представлены возражения, в которых он, выражая мнение об ошибочном толковании администрацией города Южно-Сахалинска норм материального права, просит обжалуемое решение оставить без изменения.

В судебном заседании представитель администрации города Южно-Сахалинска Прохоров В.А. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям. Дополнительно пояснил, что все три территориальные зоны имеют единый градостроительный регламент, в связи с чем отсутствует противоречие между оспариваемым актом и положениями градостроительного и земельного законодательства.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, проверив материалы административного дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного судебного решения.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия, введения в действие, регистрации и доведения до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 20 октября 2017 года административному истцу департаментом по управлению муниципальным имуществом было отказано в предоставлении земельного участка в собственность в связи с отнесением его Правилами землепользования и застройки к трем функциональным зонам.

Установив при рассмотрении дела факт применения оспариваемой части нормативно-правового акта к правоотношениям, возникшим с участием главы крестьянского (фермерского) хозяйства Ди Бок Су, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что административный истец вправе обратиться в суд с заявленными административными исковыми требованиями.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Принимая решение об удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат законодательным актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав вышеприведенные законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в соответствии с картой функционального зонирования Генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N (в действующей на момент рассмотрения дела редакции от 30 января 2019 года), (далее - также Генеральный план), земельный участок с кадастровым номером N располагается в функциональной зоне сельскохозяйственных угодий.

Одновременно с этим согласно карте градостроительного зонирования оспариваемых Правил землепользования и застройки указанный земельный участок находится в трех территориальных зонах: "Сельскохозяйственных угодий" (С1), "Объектов сельскохозяйственного производства" (С-2), "Садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан" (С-3).

Установив факт нахождения спорного земельного участка в границах трех территориальных зон и верно истолковав приведенные выше законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что нахождение земельного участка с кадастровым номером N в трех территориальных зонах, часть из которых к тому же не соответствует установленной Генеральным планом функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, не отвечает в указанной части требованиям обязательного соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, а также требованиям принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, создавая неопределенность правового режима его использования.

При этом суд правомерно заключил, что установленные в границах спорного земельного участка территориальные зоны имеют различные градостроительные регламенты, что следует из содержания положений статей 69, 70 и 71 Правил землепользования и застройки, устанавливающие различные правовые режимы использования земельного участка, включая различные виды использования земельного участка и их параметры. При этом для территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (С-1) Правилами землепользования и застройки не предусмотрены ни условно-разрешенные, ни вспомогательные виды и параметры использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда о несостоятельности доводов административного ответчика о не соблюдении административным истцом условий договора аренды и отсутствии у последнего права на получение земельного участка в собственность, поскольку указанный договор аренды, срок действия которого продлен, в установленном законом порядке не расторгнут, недействующим либо незаключенным не признан, а вопрос о праве административного истца на приобретение земельного участка в собственность выходит за пределы правового регулирования заявленного спора.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не дана оценка факту установления местоположения трех территориальных зон, в границах которых затем оказался сформированный земельный участок, уже в первоначальной редакции карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, опровергаются материалами дела, поскольку, как следует из решения суда, в оспариваемой части Правила землепользования и застройки признаны судом недействующими в той редакции, которая являлась действующей на момент рассмотрения дела (абзац 4 страницы 4 решения, том 1, л.д. 248).

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения административного дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным.

Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от 19 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Южно-Сахалинска - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы, кассационного представления через Сахалинский областной суд.

Председательствующий

Судьи