Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. по делу N 8а-31171/2020[88а-251/2021-(88а-29590/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Анатийчук О.М, судей Войта И.В, Агафоновой Е.В, прокурора Бобылевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и окружающей среды ПРИНЦИПЪ" на решение Московского городского суда от 31 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 июня 2020 года по делу по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и окружающей среды ПРИНЦИПЪ" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 24 июля 2018 года N 797-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N120-ПП" (номер, присвоенный судом первой инстанции 3а-3919/2019 г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, объяснения представителя административного истца по доверенности Дмитриева А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителей Правительства Москвы, комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы по доверенностям Горина Е.Д, Аветисянц Э.Л, заключение прокурора полагавшего, что судебные решения являются законными и отмене не подлежат, установила:

Постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП, подписанным Мэром Москвы и 14 апреля 2017 года опубликованным на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы (далее - ПЗЗ города Москвы).

В указанные Правила неоднократно вносились изменения и дополнения, последняя редакция - изложена в постановлении Правительства Москвы от 10 июля 2018 года N 711-ПП.

Постановлением Правительства Москвы от 24 июля 2018 года N 797-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП", (далее-Постановление N797-ПП) в ПЗЗ города Москвы внесены следующие изменения:

1.1. Лист F3-5-1-3 карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Северный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 3 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изложен в редакции согласно приложению 1.

1.2. Лист F3-5-1-3 карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон, подзон территориальных зон и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Северный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 3 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изложен в редакции согласно приложению 2.

1.3. Раздел 2 книги 3 территориальной части Правил землепользования и застройки приложения к постановлению дополнен подразделом "Пункт 613" в редакции согласно приложению 3.

Указанный нормативный акт размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 26 июля 2018 года, и опубликован в газете "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 35, 31 июля 2018 года.

Истец обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Постановления N797-ПП.

В обоснование требований указал, что оспариваемым постановлением были внесены изменения в ПЗЗ города Москвы, согласно которым для земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" входящего в состав Природного комплекса и относящегося к зоне, исключавшей возможность его уничтожения, была установлена территориальная зона многоэтажной жилой застройки.

По мнению административного истца, изменение территориальной зоны в отношении указанного участка и параметров допустимого ведения хозяйственной деятельности фактически отменило статус участка как зоны охраняемого природного ландшафта, что противоречит Закону города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", согласно которому спорный участок расположен в границах специализированной лечебно-оздоровительной общественной зоны N 8 района Дмитровский в г. Москве, которая относится к функциональной зоне сохранения и комплексного благоустройства сложившейся территории.

Кроме того, истец указывал на противоречие оспариваемого постановления статьям 9, 18, 31 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьям 61, 49, 34 Федерального закона N 7-ФЗ от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" и недопустимость ухудшения состояния природных комплексов, состояние которых находится в прямой взаимосвязи с состоянием здоровья неопределенного круга лиц.

Решением Московского городского суда от 31 октября 2019 года в удовлетворении иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда обшей юрисдикции от 4 июня 2020 года решение Московского городского суда от 31 октября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 04 декабря 2020 года, административный истец ставит вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением норм материального, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 декабря 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего дела судами такого рода нарушений действующего законодательства допущено не было.

Судом установлено и следует из материалов дела, что земельный участок с кадастровым номером N по "адрес", площадью 83 776 кв.м был поставлен на кадастровый учет 1 января 2007 года как ранее учтенный, со следующими характеристиками: категория земель: земли населенных пунктов, форма собственности: собственность публично-правовых образований, разрешенное использование: для размещения объектов, характерных для населенных пунктов; по документам: эксплуатация филиала 5-го Центрального военно-клинического госпиталя Военно-Воздушных сил Министерства Российской Федерации.

Указанный земельный участок территориально относится к зоне охраняемого природного ландшафта, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 1999 года N 1215 "Об утверждении зон охраны памятников истории и культуры г. Москвы (на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города)".

Постановлением Правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ природного комплекса их описанием и закреплением актами красных линий" спорный земельный участок включен в перечень территорий природного комплекса Москвы (кроме особо охраняемых природных территорий) в составе природного комплекса N27-САО "Военный госпиталь по Клязминской улице" со следующими характеристиками: площадь 8, 2 Га, 5-й режим регулирования градостроительной деятельности. Границы данного природного комплекса были закреплены разбивочным чертежом-актом линий градостроительного регулирования с расчетной площадью 9, 67 Га.

5-й режим регулирования градостроительной деятельности согласно Закона города Москвы от 21 октября 1998 года N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", утратившего силу в связи с принятием Градостроительного кодекса города Москвы, предусматривал, что в пределах территорий и участков данного режима регулирования разрешается сохранение, реконструкция существующих объектов жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, а также строительство новых объектов жилого, общественного, делового назначения при обязательном условии, что обеспечивается озеленение и обводнение не менее 70 процентов поверхности земли, а также что все указанные выше объекты являются экологически безопасными и не требуют организации санитарно - защитных зон и санитарных разрывов.

На момент введения в действие Закона города Москвы от 05.05.2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" на территории земельного участка размещалось учреждение здравоохранения с парком на территории которого размещались 16 объектов недвижимого имущества (нежилые административные здания, проходные, склады, лечебные корпуса), которое было расформировано в октябре 2010 года.

Спорный земельный участок по итогам аукциона, организованного в целях, предусмотренных Федеральным законом N161-ФЗ от 24 июля 2008 года "О содействии развитию жилищного строительства", находящиеся в федеральной собственности 16ь объектов недвижимого имущества, одновременно с находящимся в федеральной собственности земельным участком был приобретен ПАО "Группа Компаний ПИК" 25 июля 2017 года.

В соответствии с графической частью Генерального плана г. Москвы (л.д. N109-112), земельный участок с кадастровым номером 77:09:0002012:43 согласно схеме территориального планирования (зоны планируемого размещения объектов капитального строительства общественно-делового назначения - к специализированной общественной лечебно-оздоровительной зоне и территории общественных зон (функциональное назначение - общественное, индекс 100).

При этом, данный земельный участок также отнесен к зоне специального назначения и ограниченного использования природных и озелененных территорий общего пользования и к зоне охраняемого природного ландшафта памятников истории и культуры.

Согласно Правилам землепользования и застройки города Москвы, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", до внесения в них оспариваемых изменений, земельный участок с кадастровым номером 77:09:0002012:43 относился к территориальной зоне сохраняемого землепользования (буквенный индекс "Ф").

Оспариваемым постановлением N797-ПП от 24 июля 2018 года в ПЗЗ города Москвы внесены изменения, предусматривающие в отношении спорного земельного участка изменение территориальной зоны сохраняемого землепользования "Ф" на зону 127173951, предусматривающую размещение жилых помещений различного вида и обеспечение проживания в них (2.0.0) Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 2.1.0, 2.1.1.0, 2.2.0, 2.3.0, 2.5.0, 2.6.0, 2.7.1.0, 2.7.0; 3.5.1.0 - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования (детские ясли, детские сады, школы, школы-интернаты, лицеи, гимназии, художественные, музыкальные школы, образовательные кружки и иные организации, осуществляющие деятельность по воспитанию, образованию и просвещению).

Право собственности на спорный земельный участок зарегистрировано за АО "Специализированный застройщик "Столичный комплекс" 07 ноября 2018 года; в реестре имеется более 450 записей об обременении участка, в том числе правами физических лиц - участников долевого строительства на участке начата застройка ЖК "Дмитровский парк".

Суды, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Москвы, с соблюдением требований закона к форме, порядку принятия, опубликования и введения в действие, проанализировав его положения на предмет соответствия статьям 72, 76 Конституции Российской Федерации, частей 1, 4.1 статьи 63, статьям 2, 3, 9, 30, 31, 34, 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону N 7-ФЗ от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" пункту 1 статьи 44 Закона города Москвы, Закону Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О правительстве Москвы", Закону города Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", Градостроительному Кодексу города Москвы, Закону города Москвы от 05 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы", пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления, поскольку оспариваемое постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

У судебной коллегии не имеется оснований не согласиться с указанными выводами, они основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования города федерального значения Москвы являются генеральный план города Москвы.

Частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в их границах.

Генеральный план города Москвы не устанавливает конкретный перечень объектов, размещение которых возможно в границах специализированной лечебно-оздоровительной общественной зоны, при этом отсутствует запрет на размещение жилой застройки в границах рассматриваемой функциональной зоны.

Установленный для земельного участка вид разрешенного использования с кодом 2.0.0. предусматривает возможность размещения объектов капитального строительства, предназначенных для оказания амбулаторно-поликлинической помощи, что прямо соответствует функциональной зоне Генерального плана города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 8 февраля 2005 года N 51-ПП "О совершенствовании системы управления Природным комплексом (комплексом природных и озелененных территорий) города Москвы" установлено, что в состав территорий Природного комплекса города Москвы входят озелененные территории общего пользования (в том числе скверы, бульвары, парки, сады), озелененные территории ограниченного пользования (в том числе территории лечебных и образовательных учреждений, придомовые территории), озелененные территории специального назначения (в том числе территории кладбищ, санитарно-защитных зон и ЛЭП), природные и резервные территории (в том числе долины рек, лесопарки, болота).

Недопустимость или возможность строительства, реконструкции объектов капитального строительства, характеристики развития и параметры планируемого строительства для озелененных территорий общего пользования устанавливаются в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства города Москвы, градостроительного регламента, нормативов градостроительного проектирования в городе Москве, технических регламентов, санитарных норм, публичных сервитутов, а также в соответствии с иными установленными обязательными требованиями в составе документации по планировке территории.

Федеральный закона N 7-ФЗ от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" не содержит запрета жилого строительства на озелененных территориях.

Особенности градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озелененных территориях в городе Москве установлены главой 10 Градостроительного кодекса города Москвы, часть 2 статьи 54 которой предусматривает, в том числе возможность изменения границ природных и озелененных территорий при условии соблюдения установленных показателей баланса названных территорий и иных видов территорий или увеличения доли особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий в балансе территорий, указанных в пунктах 1 - 3 части 1 данной статьи.

Судами установлено, что такой баланс нарушен не был, в связи с тем, что постановлением Правительства Москвы от 9 августа 2018 года N 905-ПП в связи с изменением градостроительной ситуации и исключением из границ Природного комплекса N27 спорного земельного участка предусмотрено включение в состав природных комплексов Северного административного округа Москвы новых территорий, поэтому доводы о нарушении постановлением права граждан на благоприятную окружающую среду, правомерно отклонены.

Согласно пунктам 5 и 6 статьи 55 Градостроительного кодекса города Москвы применительно к озелененным территориям ограниченного использования, озелененным территориям специального назначения режимы регулирования градостроительной деятельности устанавливаются в соответствии с требованиями законодательства в области охраны и использования природных и озелененных территорий, техническими регламентами, требованиями к использованию территорий в зонах с особыми условиями использования территорий, а также в соответствии с нормативами градостроительного проектирования.

Режимы регулирования градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озелененных территориях устанавливаются в составе территориальных, отраслевых схем, проектов планировки территории, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Статьей 8 Закона г. Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" предусмотрено, что озелененные территории, в том числе зеленые массивы, а также участки земли, предназначенные для развития озелененных территорий, застройке, не связанной с их функциональным назначением, не подлежат (часть 2).

Режимы регулирования градостроительной деятельности на природных и озелененных территориях, в том числе их функциональное назначение, устанавливаются в соответствии с Законом города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (часть 3).

В отношении земельного участка с кадастровым номером 77:09:0002012:43 на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Москвы до внесения в них оспариваемых изменений был обозначен индекс "Ф", то есть, установлена территориальная зона сохраняемого землепользования, в которой с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости был установлен только один основной вид разрешенного использования - для размещения объектов, характерных для населенных пунктов, который не содержал запрета жилищного строительства.

Судебная коллегия соглашается с позицией судов о том, что отнесение указанного земельного участка к зоне охраняемого природного ландшафта, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 1999 г. N 1215 "Об утверждении зон охраны памятников истории и культуры г. Москвы (на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города)" не налагал запрета на жилищное строительство.

Всем приведенным в кассационной жалобе доводам, судами дана надлежащая правовая оценка.

Утверждение истца о том, что судами не приняты во внимания положения Приказа Комитета по архитектуре и градостроительству г.Москвы от 25 апреля 2002 года N 89 "Об утверждении Положения о видах функционального, строительного, ландшафного назначения участков территории города Москвы" и иные приведенные доводы в силу положений части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут повлечь отмену судебных актов в кассационном порядке, в связи с тем, что основаны на ошибочном толковании положений закона.

Оснований, перечисленных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену судебных актов, по делу не установлено.

Руководствуясь статьями 329, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 31 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и окружающей среды ПРИНЦИПЪ" без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи