Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2021 г. по делу N 8а-32403/2020[88а-365/2021-(88а-30768/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Анатийчук О.М, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Губернатора Владимирской области по доверенности Вязенова А.В. на решение Владимирского областного суда от 31 июля 2020 года (дело N 3а-108/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 октября 2020 года (дело N 66а-5235/2020) по административному делу по административному исковому заявлению Губернатора Владимирской области к Законодательному Собранию Владимирской области о признании недействующим с момента принятия Закона Владимирской области от 29 мая 2020 года N 36-ОЗ "О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области".

Заслушав доклад судьи Войты И.В, выслушав объяснения представителя Губернатора Владимирской области Вязенова А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Законодательного Собрания Владимирской области по доверенности Коршуновой К.С. относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей необходимым в удовлетворении кассационной жалобы отказать, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

24 ноября 2000 года принят Закон Владимирской области N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области" (далее по тексту - Закон N 82-ОЗ), первоначальный текст которого опубликован 15 декабря 2000 года в издании "Владимирские ведомости" N 225.

Проект Закона Владимирской области "О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" принят Законодательным Собранием Владимирской области в первом чтении 25 марта 2020 года и 30 апреля 2020 года во втором чтении простым большинством голосов.

Представленный Закон отклонен Губернатором Владимирской области и возвращен в Законодательное Собрание Владимирской области.

28 мая 2020 года Законодательное Собрание Владимирской области повторно рассмотрело отклоненный Губернатором Владимирской области Закон и большинством голосов приняло постановление N 130 "О повторном рассмотрении отклонённого Губернатором Владимирской области Закона Владимирской области "О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области", согласно которому одобрило Закон в ранее принятой редакции и направило данный Закон Губернатору Владимирской области для подписания и официального опубликования.

29 мая 2020 года Закон Владимирской области N 36-ОЗ "О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" (далее по тексту - Закон N 36-ОЗ) подписан Губернатором Владимирской области и опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 мая 2020 года и в печатном издании "Владимирские ведомости" N 80 от 30 мая 2020 года.

Законом N 36-ОЗ внесены изменения в статью 4-2 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" N 82-ОЗ от 24 ноября 2000 года, в частности постановлено:

в пункте 3 слово "представляется" заменить словом "представляются", дополнить словами ", и заключение Счетной палаты на проект государственной программы Владимирской области";

Ранее действующая редакция: "3. Одновременно с проектом государственной программы Владимирской области представляется пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия государственной программы Владимирской области".

в пункте 5 слова "30 дней" заменить словами "20 дней";

Ранее действующая редакция: "5. Проекты государственных программ владимирской области и предложения о внесении изменений в государственные программы Владимирской области рассматриваются законодательным Собранием в срок не более 30 дней со дня их поступления в законодательное Собрание".

в пункте 9 слово "Указанное" заменить словами "До утверждения государственной программы Владимирской области, внесения изменений в государственную программу Владимирской области указанное".

Ранее действующая редакция: "9 Указанное в пункте 8 настоящей статьи постановление Законодательного Собрания рассматривается администрацией Владимирской области в порядке, установленном администрацией Владимирской области".

Новая редакция статья 4-2 Закона N 82-ОЗ: пункт 3 "Одновременно с проектом государственной программы Владимирской области представляются пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия государственной программы Владимирской области, и заключение Счетной палаты на проект государственной программы Владимирской области";

пункт 5 "Проекты государственных программ владимирской области и предложения о внесении изменений в государственные программы Владимирской области рассматриваются законодательным Собранием в срок не более 20 дней со дня их поступления в законодательное Собрание";

пункт 9 "До утверждения государственной программы Владимирской области, внесения изменений в государственную программу Владимирской области указанное в пункте 8 настоящей статьи постановление Законодательного Собрания рассматривается администрацией Владимирской области в порядке, установленном администрацией Владимирской области".

Губернатор Владимирской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона N 36-ОЗ на том основании, что он принят в нарушении компетенции принявшего его органа, противоречит нормативному правовому акту имеющему большую юридическую силу - статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части реализации полномочий Администрации Владимирской области по определению порядка принятия решений о разработке государственных программ, формирования и срока утверждения предлагаемых к реализации, начиная с очередного финансового года государственных программ и изменений в них, что выходит пределы полномочий Законодательного Собрания. Пункт 3 статьи 1 Закона 36-ОЗ не соответствует принципам единства бюджетной системы Российской Федерации, единым принципам организации и функционирования бюджетной системы, содержащимся в статьях 28-29 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункту "д" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 да N 96. Пунктом 1 статьи 1 Закона N 36-ОЗ предусмотрено, что одновременно с проектом государственных программ и предложений о внесении изменений в них представляется заключение Счётной платы, у которой отсутствуют полномочия по подготовке таких заключений. Этим пунктом не установлен срок направления Счетной палатой в Администрацию Владимирской области заключения на проект государственной программы, что противоречит подпунктам "а", "и" пункта 3 вышеуказанной Методики в виде нормативных коллизий, широты дискреционных полномочий, которыми являются отсутствие или неопределенность сроков принятия решений. Поскольку Счетная палата подотчетна Законодательному Собранию, последнее вправе самостоятельно запрашивать заключение на проект государственной программы.

Административный истец полагал, что не соотносятся предметы правового регулирования закона, которым внесены изменения, и закона, в который вносятся изменения. Указал, что правоприменение Закона N 36-ОЗ предполагает увеличение срока финансирования мероприятий государственных программ Владимирской области и, соответственно, сроков достижения целевых показателей национальных проектов, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

Решением Владимирского областного суда от 31 июля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 октября 2020 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Губернатора Владимирской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе представитель Губернатора Владимирской области по доверенности Вязенов А.А. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об "данные изъяты" административного иска, в связи с нарушением норм материального и процессуального права. В жалобе указывается, что пунктом 3 статьи 1 Закона N 36-ОЗ нарушаются права Губернатора Владимирской области и Администрации Владимирской области по утверждению государственных программ. Отсутствуют правовые последствия уклонения Законодательного Собрания Владимирской области от принятия государственных программ, в том числе, нарушение срока рассмотрения проектов государственных программ не более 20 дней. Отсутствует порядок рассмотрения Законодательным Собранием Владимирской области проектов государственных программ. Не установлен механизм внесения проекта постановления в Законодательное Собрание Владимирской области, его рассмотрение комитетами, порядок голосования. Не установлен срок внесения заключения Счётной палаты по проектам государственных программ. Законодательное Собрание Владимирской области вправе самостоятельно запросить у Счётной палаты заключение по проектам государственных программ. Суд первой инстанции применил Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и Закон Владимирской области от 08.02.2018 N 3-ОЗ "О порядке осуществления стратегического планирования во Владимирской области", не подлежащий применению, что не было учтено судом апелляционной инстанции.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Счётная палата Владимирской области просила рассмотреть дело в отсутствие представителя, обжалуемые судебные акты просила оставить без изменения.

От Законодательного Собрания Владимирской области поступили письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца, возражения представителя административного ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

Таких нарушений судебными инстанциями не допущено.

В силу пункта 1 части 2 статьи 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, кассационные жалобу, представление без удовлетворения.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Законодательного Собрания Владимирской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие и опубликования. Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами судов согласна.

Законодательное Собрание Владимирской области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Владимирской области (пункт 10 Устава (Основного закона) Владимирской области).

Законодательное Собрание Владимирской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законодательное Собрание законом области утверждает порядок осуществления стратегического планирования во Владимирской области в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (статья 13 Устава (Основного закона) Владимирской области).

Статьёй 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено утверждение порядка осуществления стратегического планирования в субъекте Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон о стратегическом планировании).

Согласно статье 9 названного Федерального закона, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к участникам стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации наравне с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъекта Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации.

Статьёй 4-2 Закона Владимирской области от 24 ноября 2000 года N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области" предусмотрено рассмотрение Законодательным Собранием Владимирской области проектов государственных программ Владимирской области и предложений о внесении изменений в государственные программы Владимирской области.

Законом Владимирской области от 7 мая 2002 года N 38-03 "О Законодательном Собрании Владимирской области" к полномочиям Законодательного Собрания относится, в частности, контроль за выполнением государственных программ Владимирской области, а также рассмотрение проектов государственных программ Владимирской области и предложений о внесении изменений в государственные программы Владимирской области в порядке, установленном законом Владимирской области (пункт 13 статьи 19).

С учётом изложенного, доводы кассационной жалобы о том, что пунктом 3 статьи 1 Закона N 36-ОЗ нарушаются права Губернатора Владимирской области и Администрации Владимирской области по утверждению государственных программ, судебная коллегия находит несостоятельными.

Суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что установленный в пункте 3 статьи 1 Закона N 36-ОЗ порядок рассмотрения постановления Законодательного Собрания до утверждения государственной программы области, внесения изменений в государственную программу области реализует право Законодательного Собрания на рассмотрение именно проектов названных документов. Прежняя редакция этого права не обеспечивала, в связи с чем, законодательный орган был устранен из этих правоотношений, в то время, как полномочия законодательного органа на рассмотрение проектов в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, прямо предусмотрены федеральным законом.

Согласно статье 110 Закона Владимирской области от 21.12.2011 N 110-ОЗ "О Счетной палате Владимирской области", Счётная палата, является контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, осуществляет финансово- экономическую экспертизу проектов законов Владимирской области и нормативных правовых актов органов государственной власти Владимирской области в части, касающейся доходов областного бюджета, расходных обязательств области, а также документов стратегического планирования области, в том числе государственных программ области.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 24.02.2014 N 164 утвержден Порядок разработки, формирования, реализации и оценки эффективности государственных программ Владимирской области, которым регламентирована процедура разработки государственных программ: определены основания и этапы разработки; формирования материалов по государственным программам, порядок и сроки согласования проектов государственных программ департаментом финансов, экспертно-аналитическим отделом управления администрации области; проведение финансово-экономической экспертизы Счетной палатой Владимирской области; получение заключения Счетной палаты области; визирование проекта государственной программы государственно-правовым комитетом администрации области.

Предоставление в Законодательное Собрание одновременно с проектом государственной программы области заключения Счетной палаты на данный проект не противоречит вышеприведенным нормам.

Отсутствие в оспариваемом Законе срока направления Счетной палатой в Администрацию Владимирской области заключения на проект государственной программы, не свидетельствует о его несоответствии требованиям федерального законодательства, поскольку согласно Стандарту внешнего государственного финансового контроля СФК 091 "Требования к проведению экспертизы проектов государственных программ Владимирской области", утвержденного решением Коллегии Счетной палаты Владимирской области от 1 ноября 2013 года N, срок осуществления экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти области, в том числе проектов государственных программ области, устанавливается председателем Счётной палаты Владимирской области и не может быть менее 5 дней, но не более 14 календарных дней.

На основании изложенного, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что внесение изменений в статью 4-2 Закона N 82-ОЗ о необходимости предоставления Администрацией Владимирской области в Законодательное Собрание одновременно с проектом государственной программы Владимирской области помимо пояснительной записки, дополнительно заключение Счётной палаты на проект государственной программы, не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

Изменение срока рассмотрения законодательным органом Владимирской области проектов государственных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы Владимирской области с 30 дней до 20 дней со дня их поступления в Законодательное Собрание, также не противоречит требованиям федерального законодательства.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды обеих инстанций пришли к правильному выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, мотивированы в судебных актах, всем представленным по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Суд кассационной инстанции, исходя из доводов рассматриваемой кассационной жалобы, не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку доводы кассационной жалобы не содержат доводов, которые не были проверены и учтены судами двух инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали выводы, изложенные в судебных актах.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, предусмотренных частью 1 статьи 310 КАС РФ, не установлено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Владимирского областного суда от 31 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 октября 2020 года, оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Губернатора Владимирской области по доверенности Вязенова А.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи