Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 04 февраля 2021 г. по делу N 8а-32809/2020[88а-4519/2021-(88а-31887/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационные жалобы представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 22 сентября 2020 года по административному исковому заявлению товарищества собственников недвижимости "Меркурий" к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об оспаривании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ТСН "Меркурий" обратилось в Балаклавский районный суд г. Севастополя с административным иском о признании незаконным решения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - ДИЗО) от 3 августа 2018 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь", для получения распоряжения о согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности.

В обоснование требований административный истец указал, что 1 марта 2010 года Севастопольская городская государственная администрация (далее - СГГА) приняла распоряжение N "О предоставлении обслуживающему кооперативу "Жилищно-строительное товарищество "Меркурий" разрешения на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность членам кооператива земельного участка в районе "адрес"". Жилищно-строительное товарищество "Меркурий" начало разработку проекта землеустройства и согласование иных документов согласно действующему законодательству. ТСН "Меркурий" обратилось в ДИЗО с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь" для получения распоряжения о согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности. 10 августа 2018 года административным истцом получен ответ от 3 августа 2018 года N об отказе в предоставлении государственной услуги на том основании, что представленное распоряжение выдано с нарушением действующих на момент издания норм законодательства и не является основанием для предоставления земельного участка в порядке завершения оформления права на земельные участки. ТСН "Меркурий" полагает, что отказ в предоставлении государственной услуги является незаконным, так как основан на постановлении Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N, которое вынесено после принятия распоряжения СГГА от 1 марта 2010 года N, и не может распространяться на ранее принятые решения. Кроме того, по мнению административного истца, ДИЗО не указало действительных оснований, по которым у СГГА отсутствовали основания для предоставления разрешения на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность земельного участка.

Также в просительной части искового заявления по данному делу содержится ходатайство о признании причины пропуска срока обращения в суд уважительной с указанием на то, что изначально исковое заявление было подано в установленные законом сроки и принято к рассмотрению Арбитражного суда.

Решением Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года административный иск удовлетворен частично, действия ДИЗО, выразившиеся в отказе в предоставлении услуги ТСН "Меркурий" "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь", признаны незаконными. На ДИЗО возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ТСН "Меркурий" от 4 июля 2018 года. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что для принятия решения об отсутствии у административного истца права на оказание государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь" на основании распоряжения СГГА от 11 марта 2020 года N одного факта наличия постановления Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N не является достаточным. В оспариваемом решении не приведены нормы действовавшего законодательства Украины, а также действующего законодательства Российской Федерации, на основании которых сделан вывод о наличии оснований для отказа в предоставлении государственной услуги. При этом суд также указал, что не может и не должен подменять собой ДИЗО как орган, уполномоченный на принятие решения об оказании государственной услуги.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 22 сентября 2020 года решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 2 декабря 2020 года, представитель Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С. ставит вопрос об отмене решения Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 22 сентября 2020 года. Как указывает заявитель, судами не принят во внимание пункт 2 статьи 6.1 Закона г. Севастополя от 25 июля 2014 года N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" (далее - Закон N 46-ЗС). Ссылается на пропуск административным истцом срока на обращение в суд и отсутствие ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока. Считает, что право на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность членам кооператива земельного участка в районе "адрес" возникло у ТСН "Меркурий" на незаконном основании. Также указывает, что принятое СГГА распоряжение от 1 марта 2010 года N о предоставлении обслуживающему кооперативу "Жилищно-строительное товарищество "Меркурий" разрешения на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность членам кооператива земельного участка ориентировочно площадью 8, 5 га в районе "адрес" утратило силу. Полагает, что при полном отсутствии у ТСН "Меркурий" права на получение соответствующей государственной услуги невозможно говорить о процедурных или процессуальных нарушениях в ходе реализации такого права. По мнению представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С, обращаясь за государственной услугой, ТСН "Меркурий" избрало неверный способ защиты нарушенного права и способ завершения оформления земельного участка.

Определением судьи от 20 декабря 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 25 декабря 2020 года, ДИЗО ставит вопрос об отмене решения Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 22 сентября 2020 года. Как указывает податель кассационной жалобы, в соответствии с постановлением Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N земли государственной и коммунальной собственности на территории административно-территориальной единицы г. Севастополь на момент выделения земельных участков согласно Закону Украины "О разграничении земель государственной и коммунальной собственности" - не разграничены, в связи с чем СГГА не имела законных полномочий распоряжаться земельными участками в г. Севастополе, в том числе путем принятия распоряжений главы администрации. Считает, что распоряжение СГГА N от 1 марта 2010 года о предоставлении обслуживающему кооперативу "Жилищно-строительное товарищество "Меркурий" разрешения на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность членам кооператива земельного участка в районе "адрес", выдано с нарушением действующих на момент издания норм законодательства, и не является основанием для предоставления земельного участка в порядке завершения оформления права на земельные участки. Ссылается на то, что распоряжение СГГА от 1 марта 2010 года N утратило силу. По мнению заявителя, судами не дана правовая оценка наличию прав третьих лиц на спорный земельный участок.

Определением судьи от 20 января 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы и дополнении к ним, ТСН "Меркурий" выражает несогласие с доводами кассационной жалобы представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, обсудив доводы жалобы, кассационный суд не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

В соответствии с положениями Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (в действующей на момент принятия спорного распоряжения редакции) до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования земельных и иных имущественных отношений на территории города Севастополя установлены Законом N 46-ЗС.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Государственная услуга "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь" предоставляется в порядке, установленном распоряжением ДИЗО от 19 января 2017 года N 549-РДЗ "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь" (далее - Административный регламент).

Пунктом 1.2.2 Административного регламента определено, что государственная услуга предоставляется по заявлениям физических, юридических лиц, обладающих правом на получение земельного участка без торгов из числа предусмотренных пунктом 2 статьи 39.3, статьей 39.5, пунктом 2 статьи 39.6 или пунктом 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) оснований, в случае если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", либо их уполномоченных представителей.

В пункте 2.10 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги:

- представленные документы по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;

- представление недостоверных сведений заявителем;

- земельный участок не находится в ведении городского округа и не относится к земельным участкам, указанным в пункте 3 статьи 3.1 Федерального закона "О введении в действие ЗК РФ";

- схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ, а именно:

а) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены статьей 11.10 ЗК РФ;

б) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

в) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам;

г) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

д) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории:

- земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 15 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 ЗК РФ;

-земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1-23 статьи 39.16 ЗК РФ.

Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно быть обоснованным и содержать все основания отказа. В случае, если к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагалась схема расположения земельного участка, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка. Отказ в предоставлении государственной услуги не препятствует повторному обращению заявителя о предоставлении такой услуги после устранения причин, послуживших основанием для отказа.

Как видно из материалов дела, 1 марта 2010 года СГГА приняла распоряжение N о предоставлении обслуживающему кооперативу "Жилищно-строительное товарищество "Меркурий" разрешения на разработку комплексного проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность членам кооператива земельного участка в районе "адрес".

4 августа 2017 года ТСН "Меркурий" обратилось в ДИЗО с заявлением об оказании государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь" с приложением схемы расположения участка или земельных участков на кадастровом плане территории в отношении земельного участка площадью 75 691 кв. м, расположенного в районе "адрес".

ДИЗО в предоставлении государственной услуги отказал, указав в письме от 11 сентября 2017 года N, что согласно заключению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя предоставленная схема не согласована в связи с несоответствием вида разрешенного использования и функционального назначения земельного участка, указанному в заявлении.

29 июня 2018 года ТСН "Меркурий" повторно обратилось в ДИЗО с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, в отношении спорного земельного участка.

На основании письма от 3 августа 2018 года N ДИЗО отказал в предоставлении государственной услуги. В своем решении ДИЗО указал, что согласно пункту 12 Переходных положений Земельного кодекса Украины (в редакции, действовавшей во время возникновения спорных правоотношений) до разграничения земель государственной и коммунальной собственности, полномочия по распоряжению землями (кроме земель, переданных в частную собственность, и земель указанных в абзаце втором настоящего пункта) в пределах населенных пунктов осуществляют соответствующие сельские, поселковые, городские советы с учетом требований абзаца третьего настоящего пункта, а за пределами населенных пунктов - соответствующие органы исполнительной власти (Определение коллегии судей судебной палаты в гражданских делах, Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел N от 16 июля 2009 года) и что именно к полномочиям Севастопольского городского совета в области земельных отношений на его территории относится, в частности, распоряжение землями территориальной общины города.

ДИЗО также сообщил, что в соответствии с Постановлением Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N земли государственной и коммунальной собственности на территории административно-территориальной единицы города Севастополь на момент выделения земельных участков согласно Закону Украины "О разграничении земель государственной и коммунальной собственности" - не разграничены, в связи с чем СГГА не имела законных полномочий распоряжаться земельными участками в г. Севастополе, в том числе путем принятия распоряжений главы администрации (об утверждении материалов выбора места расположения земельного участка, предоставления согласия на разработку проекта отвода земельного участка и др.).

Дополнительно указано, что распоряжение СГГА от 22 июля 2009 года N "Об осуществлении полномочий по вопросам регулирования земельных отношений" признано противоправным, изданным с превышением полномочий, и отменено.

Таким образом, распоряжение Севастопольской городской государственной администрации от 1 марта 2010 года N, по мнению ДИЗО, выдано с нарушением действующего на момент издания норм законодательства и не является основанием для предоставления земельного участка в порядке завершения оформления права на земельные участки, начатого до принятия Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", регламентированным пунктом 1 статьи 12 Закона N 46-ЗС.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что распоряжение СГГА от 1 марта 2010 года N не оспорено и не отменено, при принятии оспариваемого решения ДИЗО руководствовался только выводами, изложенными в постановлении Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N, при этом не был исследован вопрос о расположении спорного земельного участка, не анализировались документы либо обстоятельства, позволяющие сделать однозначный вывод о расположении указанного земельного участка на землях коммунальной собственности. В оспариваемом решении не приведены нормы действовавшего законодательства Украины, а также действующего законодательства Российской Федерации, на основании которых сделан вывод о наличии оснований для отказа в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь". Оспариваемый отказ в предоставлении государственной услуги ссылок на Административный регламент либо иной нормативный акт, определяющий порядок оказания соответствующей государственной услуги, не содержит, что нельзя признать соответствующим закону.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы ДИЗО о том, что распоряжение СГГА от 1 марта 2010 года N выдано с нарушением действующих на момент издания норм законодательства, и не является основанием для предоставления земельного участка в порядке завершения оформления права на земельные участки, несостоятельны, поскольку при принятии решения от 3 августа 2018 года N ДИЗО руководствовался только выводами, изложенными в постановлении Высшего административного суда Украины от 19 декабря 2012 года N. Доказательства того, что указанное распоряжение, как по состоянию на дату принятия оспариваемого решения административного ответчика в 2018 году, так и на момент рассмотрения административного дела, оспорено и отменено, в материалы дела не представлены.

Утверждения кассационной жалобы представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С. о пропуске административным истцом срока на обращение с административным иском в суд, а также о том, что не дана правовая оценка наличию прав третьих лиц на спорный земельный участок, судом апелляционной инстанции проверялись и правильно признаны необоснованными.

Иные доводы кассационных жалоб представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С. и ДИЗО не содержат новых обстоятельств, которые не были проверены судами обеих инстанций, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 22 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы представителя Чинякова М.В. по доверенности Белых А.С, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 18 февраля 2021 года.