Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 г. по делу N 66а-327/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Артамоновой Т.А. и Печуриной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-474/2020 (УИД N 34OS0000-01-2020-000379-44) по апелляционной жалобе Мариева Алексея Геннадьевича на решение Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления Мариева Алексея Геннадьевича о признании недействующей статьи 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД в редакции Закона Волгоградской области от 25 апреля 2018 г. N 52-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД".

Заслушав доклад судьи Сиротиной Е.С, заключение прокурора Калиниченко А.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законом Волгоградской области от 25 апреля 2018 г. N 52-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД", опубликованным 27 апреля 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, (далее - Кодекс Волгоградской области об административной ответственности) статья 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности изложена в следующей редакции:

"Статья 8.10. Проезд и стоянка транспортных средств на озелененных территориях.

Проезд и стоянка транспортных средств (за исключением техники, связанной с эксплуатацией озелененных территорий и уходом за зелеными насаждениями) на озелененных территориях -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей, а в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи - наложение административного штрафа на граждан в размере - одна тысяча рублей, на юридических лиц - тридцать тысяч рублей".

Мариев А.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности.

В обоснование заявленных требований указано на то, что постановлением территориальной административной комиссии городского округа - города Волжский Волгоградской области от 25 февраля 2020 г..N 2-20/1866 Мариев А.Г, как собственник транспортного средства, размещенного на занятой зелеными насаждениями территории г..Волжский, был привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности. Полагает, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 г..N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г..N 1090, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г..N 170, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г..N 153, Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88). Установление ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения относится к предмету ведения Российской Федерации. Представительные органы власти субъектов Российской Федерации не правомочны на осуществление законодательной деятельности в данной сфере.

Движение и стоянка транспортных средств на территориях, занятых зелеными насаждениями, означает неисполнение гражданами и организациями обязанности охранять природу и окружающую среду, обеспечивать сохранность зеленых насаждений и нарушение положений Федерального закона от 10 января 2002 г..N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федерального закона от 30 марта 1999 г..N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Ответственность за несоблюдение установленных федеральным законодательством требований наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации. Общественные отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за нарушение порядка размещения транспортных средств (остановки и стоянки) урегулированы статьями 12.19 и 12.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные запреты для остановки и стоянки транспортных средств и ответственность за их нарушение.

Решением Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Мариев А.Г, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, приводя доводы, аналогичные доводам административного искового заявления, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Волгоградской областной Думой и прокурором и представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции прокурор Калиниченко А.В. полагал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт (с последующими изменениями) принят компетентным органом в пределах полномочий, в установленном законом порядке с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, в том числе правил опубликования и вступления в силу.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исходя из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административным истцом, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному и региональному законодательству Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, основываясь на анализе действующего законодательства и материалах дела, суд первой инстанции исходил из отсутствия предусмотренных законом оснований для признании оспариваемой нормы недействующей. Оспариваемая правовая норма касается правоотношений в области благоустройства, связанных с озеленением территории города, регулирование которых входит в полномочия субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и не затрагивает отношения в сфере безопасности дорожного движения, регулируемые федеральным законодательством.

На федеральном уровне правовое регулирование отношений в указанной выше сфере осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), КоАП РФ и иными федеральными законами.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72, статье 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3унктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение только тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Кодекс Волгоградской области об административной ответственности принят в пределах ведения субъекта Российской Федерации - Волгоградской области и устанавливает административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности).

Статья 8.10 находится в главе 8 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности "Административные правонарушения в сфере благоустройства".

Из содержания данной нормы усматривается, что объектом правонарушения являются озелененные территории населенных пунктов Волгоградской области, которым в результате размещения на них транспортных средств причиняется вред, объективную сторону состава административного правонарушения образует проезд и стоянка транспортных средств на озелененных территориях населенных пунктов Волгоградской области.

Пунктом 19 части 1 статьи 14унктом 19 части 1 статьи 14, пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 10 части 1 статьи 16.2 Федерального законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что организация благоустройства территории поселения, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения.

Под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (статья 2 указанного Федерального закона).

В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 640-ОД "О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области" озелененной территорией являются участки земли, занятые не менее, чем на 30 процентов зелеными насаждениями - древесно-кустарниковой и травянистой растительностью естественного и искусственного происхождения в населенных пунктах, кроме городских лесов, выполняющей архитектурно-планировочные и санитарно-гигиенические функции.

Согласно статьям 5 и 8 указанного Закона в сфере защиты зеленых насаждений граждане и юридические лица обязаны обеспечивать сохранность зеленых насаждений, не допускать незаконных действий или бездействий, способных привести к повреждению или уничтожению зеленых насаждений. В частности, на озелененных территориях запрещается проезд и стоянка транспортных средств и дорожной техники, кроме техники, связанной с эксплуатацией данных территорий и уходом за зелеными насаждениями. Граждане и юридические лица, виновные в повреждении, уничтожении зеленых насаждений или в нарушении иных установленных действующим законодательством Российской Федерации и Волгоградской области требований по защите зеленых насаждений, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 16 февраля 2018 г. N 378-ВГД принято Положение о правилах благоустройства и санитарного содержания территорий городского округа - город Волжский Волгоградской области, согласно которому зеленой зоной является озелененное пространство, озелененная территория; объектами благоустройства на территориях жилого назначения являются, в том числе формирующие жилые группы земельные участки многоквартирных домов, общественные пространства, включающие в себя, в том числе озелененные территории общего пользования; на территории зеленых зон не допускаются наезд и стоянка транспортных средств (пункты 2.6, 3.2.1, 3.2.2, 5.7.5, 5.8.3).

Согласно указанным актам, направленным на создание на территории населенных пунктов Волгоградской области внешней среды, благоприятной для человека, правоотношения, связанные с озеленением территории, содержанием и охраной зеленых насаждений, отнесены к отношениям в области благоустройства города.

Судом первой инстанции верно установлено, что вопросы, связанные с озеленением находящихся в общем пользовании граждан территорий населенных пунктов Волгоградской области и сохранностью зеленых насаждений, относятся к компетенции органов местного самоуправления, органов власти Волгоградской области и в пределы ведения Российской Федерации не входят.

Поскольку запрет на проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях установлен данными нормативными правовыми актами, субъект Российской Федерации - Волгоградская область вправе установить административную ответственность за нарушение законов, нормативных правовых актов Волгоградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления Волгоградской области в сфере благоустройства, предусматривающих запрет на размещение транспортных средств на озелененных территориях населенных пунктов.

Утверждения административного истца о том, что объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, являются общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения, а не в области благоустройства города, правильно признаны судом несостоятельными.

В силу части 1 статьи 6 и частью 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ) к ведению Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено установление единой системы технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и единого порядка дорожного движения на всей территории Российской Федерации.

Под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Дорогой признается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ).

Указанный Федеральный закон, а также Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 (далее - Правила дорожного движения Российской Федерации), не определяют территории общего пользования в пределах населенного пункта, занятые зелеными насаждениями, как земли, используемые для движения транспортных средств, соответствующие понятиям "дорожное движение" и "дороги", и не устанавливают запрет на размещение транспортных средств на территориях, занятых зелеными насаждениями.

При этом статья 12.19 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, содержащихся в разделе 12 Правил дорожного движения Российской Федерации, в местах, перечисленных в частях 2 - 4 статьи 12.19 КоАП РФ, среди которых территории, занятые зелеными насаждениями, не значатся. Объективную сторону данного административного правонарушения образуют действия по преднамеренному прекращению движения транспортного средства, связанному или не связанному с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства на обустроенной или приспособленной и используемой для движения транспортных средств полосе земли (на проезжей части дороги, обочине и так далее).

Статьей 12.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил, установленных для движения транспортных средств в жилых зонах, за исключением случая, предусмотренного частью 2 данной статьи.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что статьи 12.19, 12.28 КоАП РФ и статья 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности касаются различных правоотношений, в связи с чем оспариваемая административным истцом правовая норма об административной ответственности за размещение транспортных средств на озелененных территориях не дублирует ответственность за правонарушения в области дорожного движения, предусмотренные статьями 12.19, 12.28 КоАП РФ, не вводит административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и не противоречит требованиям КоАП РФ, в том числе части 1 статьи 2.6.1, согласно которой к административной ответственности за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств.

Суд первой инстанции на основании анализа регулирующего спорные правоотношения законодательства пришел к обоснованному выводу о том, что статья 8.10 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности данной нормы.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" не регулируют правоотношения в сфере благоустройства территории населенных пунктов, в том числе связанные с размещением транспортных средств на озелененных территориях.

Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170, Санитарные правила содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88) также регулируют иные, не являющиеся предметом спора по данному делу, правоотношения по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, обеспечению санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), жилых и гражданских зданий.

Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153, являются рекомендательным документом в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства и предназначены для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования к нормативным правовым актам соблюдены.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, основываясь на правовом анализе федерального и регионального законодательства Российской Федерации, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит все сведения, подлежащие отображению, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, повторяют доводы административного истца в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 30 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мариева Алексея Геннадьевича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в порядке, установленном главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи