Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 66а-205/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-222/2020 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Вольная" на решение Верховного Суда Республики Карелия от 4 декабря 2020 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, представителя административного истца Кацнельсона Е.Л, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, участвующих посредством видеоконференц-связи представителя административного ответчика Бурлаковой В.Л, заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа Даниленко Т.С, заинтересованного лица Бручикова В.В. Лобаго О.А, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 (далее - решение от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361) внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска"; генеральный план утверждён в новой редакции.

Общество с ограниченной ответственностью "Вольная" (далее - ООО "Вольная") обратилось в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просило признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 в части включения земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0020106:6 и 10:01:0020104:87 в состав функциональных зон: реакционная спортивных сооружений; общественно-деловая районного значения; общественно-деловая многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов. Административный истец также просил возложить на Петрозаводской городской Совет обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять нормативный акт, заменяющий решение от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 в оспариваемой части.

В обоснование требований ООО "Вольная" ссылалось на то, что является арендатором указанных обособленных (условных) земельных участков, входящих в единое землепользование с кадастровым номером 10:01:0000000:60, в которое также входит временный земельный участок с кадастровым номером 10:01:0020106:15. Данные участки используются для эксплуатации объектов недвижимости, находящихся в собственности ООО "Вольная". Земельные участки были образованы и поставлены на кадастровый учет 1 июня 2007 года, то есть до принятия оспариваемого нормативного правового акта; вид разрешенного использования: среднеэтажные жилые дома с встроенно-пристроенными в нижних этажах объектами бытового, торгового и иного общественного назначения; территориальная зона согласно правилам землепользования и застройки - Жс. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами.

Установление в отношении спорных земельных участков нескольких функциональных зон противоречит положениям статей 9, 23, 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которых при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон определяются с учетом функциональных зон и должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Нахождение спорных земельных участков в различных функциональных зонах создает неопределенность их правового режима, поскольку при приведении правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом земельные участки будут относиться к нескольким территориальным зонам. Нарушение прав административного истца заключается в фактической невозможности использовать земельные участки, находящиеся в различных функциональных зонах, в соответствии с действующим градостроительным регламентом вследствие невозможности установления в отношении них надлежащих градостроительных регламентов.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 4 декабря 2020 года в удовлетворении административного иска ООО "Вольная" отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Вольная" просит отменить указанное решение и принять новое об удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, заинтересованными лицами Бручиковым В.В. и Министерством имущественных и земельных отношений Республики Карелия представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, основаны на правильном применении норм материального права и подтверждены имеющимися в деле доказательствами. Нарушений порядка принятия и утверждения решения от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361, дающих основания для признания его недействующим полностью или в оспариваемой части, судом также не выявлено, данный акт официально опубликован для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспаривается административным истцом.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, на основании договора аренды N 31/01 от 1 августа 2016 года Государственный комитет Республики Карелия по управлению государственным имуществом и организации закупок предоставил в аренду П. на срок 49 лет земельный участок с кадастровым номером 10:01:0000000:60 из земель населенных пунктов с разрешенным использованием: для строительства спортивного комплекса (аквапарк, крытый ледовый каток, открытый каток, баскетбольная площадка, гимнастический комплекс), расположенный в городе Петрозаводске в кадастровых кварталах 10:01:02 01 04 и 10:01:02 01 06, площадью 31553 кв.м.

По условиям договора земельный участок предоставлен для эксплуатации следующих объектов:

- баскетбольной площадки, гимнастического комплекса с кадастровым номером 10:01:0020106:27 площадью 662, 3 кв.м, назначение: сооружение спортивно-оздоровительное, адрес: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Ленинградская;

- здания с кадастровым номером 10:01:0020106:18 общей площадью 346, 6 кв.м, назначение: нежилое, адрес: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Вольная, д.19;

- спортивного комплекса (аквапарк, крытый и открытый катки) 1 этап - открытый каток, назначение: нежилое, площадь застройки 719, 68 кв.м, адрес: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Ленинградская.

В соответствии с соглашением от 15 января 2018 года П. уступил, а ООО "Вольная" приняло на себя права и обязанности арендатора по указанному договору аренды.

Государственная регистрация права аренды ООО "Вольная" на земельный участок (единое землепользование) с кадастровым номером 10:01:0000000:60 осуществлена 30 января 2018 года.

Согласно выписке из ЕГРН в единое землепользование входят обособленные (условные) участки с кадастровыми номерами 10:01:0020104:87 и 10:01:0020106:6 площадью соответственно 5648 кв.м и 25905 кв.м. Из объекта недвижимости также образован земельный участок с кадастровым номером 10:01:0020106:15, сведения о котором носят временный характер. Граница земельного участка с кадастровым номером 10:01:0000000:60 пересекает границы земельного участка с кадастровым номером 10:01:0020106:15.

Вид разрешенного использования земельного участка (единое землепользование) с кадастровым номером 10:01:0000000:60 согласно сведениям ЕГРН и вышеназванному соглашению от 15 января 2018 года: среднеэтажные жилые дома с встроенно-пристроенными в нижних этажах объектами бытового, торгового и иного общественного назначения видов использования; территориальная зона - Жс. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами.

Местоположение земельного участка с кадастровым номером 10:01:0020104:87 площадью 5648 +/- 26 кв.м, кадастровый квартал 10:01:0020104, установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка и имеющего почтовый адрес: Республика Карелия, г.Петрозаводск, земельный участок в юго-западной части кадастрового квартала 10:01:02 01 04.

Местоположение земельного участка с кадастровым номером 10:01:0020106:6 площадью 25905 +/- 56 кв.м, кадастровый квартал 10:01:0020106, установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, который находится примерно в 63 м по направлению на восток от ориентира, имеющего почтовый адрес: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Ленинградская, земельный участок в северо-восточной части кадастрового квартала 10:01:02 01 06. Граница земельного участка с кадастровым номером 10:01:0020106:6 пересекает границы земельного участка с кадастровым номером 10:01:0020106:15.

ООО "Вольная" является собственником расположенных на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0000000:60 объектов недвижимости: сооружения - баскетбольная площадка, гимнастический комплекс, кадастровый номер 10:01:0020106:27, поставленного на кадастровый учет 18 июня 2015 года; сооружения с наименованием "Спортивный комплекс (аквапарк, крытый и открытый катки) по ул.Ленинградской в г.Петрозаводске", 1 этап - открытый каток, площадь застройки 719, 7 кв.м, кадастровый номер 10:01:0000000:15258 присвоен 27 января 2014 года; объекта незавершенного строительства - среднеэтажного жилого дома со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения, кадастровый номер 10:01:0020106:145 присвоен 24 июля 2019 года, образуемого в результате реконструкции нежилого здания с кадастровым номером 10:01:0020106:18, разрешение на строительство (реконструкцию) выдано 25 июня 2019 года.

На этом же участке расположены спортивно-оздоровительные сооружения с кадастровыми номерами 10:01:0020106:22 и 10:01:0020106:23 площадью соответственно 335, 1 кв.м и 109, 4 кв.м.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного анализа названных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Из материалов дела усматривается, что согласно Генеральному плану города Петрозаводска, утвержденному Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0000000:60, был расположен частично в зоне зеленых насаждений общего пользования и частично в зоне многоэтажной застройки на реконструируемых территориях.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года NXXVI/XX-361 в Генеральный план города Петрозаводска внесены изменения путем утверждения его в новой редакции.

На момент утверждения новой редакции Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 10:01:0000000:60 был свободен от какой-либо застройки.

Генеральным планом города Петрозаводска определены планы стратегического развития города на период до 2025 года по различным направлениям, включая физическую культуру и спорт, в качестве мероприятий, направленных на их развитие, как следует из материалов по обоснованию, предусмотрено строительство и реконструкция сети учреждений физической культуры и спорта, в том числе спортивных сооружений в районе набережных рек Неглинка и Лососинка, и строительство крытого катка на земельном участке в пойме реки Неглинки, то есть на территории, относящейся к указанному земельному участку. В сфере торговли предполагается строительство крупных торговых комплексов, в том числе на пересечении Октябрьского пр. и Ленинградской ул.

Согласно картографическим материалам Генерального плана города Петрозаводска, утвержденного решением от 11 июля 2008 года NXXVI/XX-361, земельный участок (единое землепользование) с кадастровым номером 10:01:0000000:60 расположен в трех функциональных зонах: реакционная зона спортивных сооружений; общественно-деловая зона центров районного значения; общественно-деловая зона многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов.

При этом каждый из входящих в единое землепользование спорных обособленных (условных) участков расположен в двух функциональных зонах: участок с кадастровым номером 10:01:0020104:87 - в общественно-деловой зоне многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов и в общественно-деловой зоне центров районного значения; участок с кадастровым номером 10:01:0020106:6 - в общественно-деловой зоне центров районного значения и в реакционной зоне спортивных сооружений.

Таким образом, вышеуказанные функциональные зоны в оспариваемом нормативном правовом акте определены в соответствии с планируемым развитием территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами 10:01:0020104:87 и 10:01:0020106:6, при надлежащем обосновании выбранного варианта такого развития.

При этом следует отметить, что фактически развитие данной территории последовательно осуществлялось в соответствии со стратегией градостроительного развития и условиями формирования среды жизнедеятельности, определенными в Генеральном плане. Так, постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 7 апреля 2006 года N 772 предварительно согласовано место размещения комплексной застройки по ул.Ленинградской на земельном участке общей площадью 109497 кв.м, в том числе: ООО "Лента" размещение торгового центра на части земельного участка площадью 35000 кв.м.; ООО "Дворец спорта" (далее также - Общество) размещение спортивного комплекса (аквапарк, крытый ледовый каток) на части земельного участка площадью 31553 кв.м; на части земельного участка площадью 42944 кв.м.благоустройство территории комплексной застройки. 18 июля 2007 года между Министерством промышленности и природных ресурсов Республики Карелия и ООО "Дворец спорта" заключен договор аренды земельного участка по адресу: г.Петрозаводск, в пойме реки Неглинки, площадью 31553 кв.м, имеющего кадастровый номер 10:01:0000000:60, с целью строительства Обществом спортивного комплекса (аквапарк, крытый ледовый каток). Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 19.03.2012 N 1176 утвержден градостроительный план указанного земельного участка для строительства спортивного комплекса (аквапарк, крытый ледовый каток, открытый каток, баскетбольная площадка, гимнастический комплекс). Фактически Обществом на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0000000:60 возведены объекты планируемого спортивного комплекса - баскетбольная площадка, гимнастический комплекс, сооружение с наименованием "Спортивный комплекс (аквапарк, крытый и открытый катки) 1 этап - открытый каток, собственником которых впоследствии стал административный истец, иные спортивно-оздоровительные сооружения.

В административном исковом заявлении ООО "Вольная" ссылается на неправомерность установления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0020104:87 и 10:01:0020106:6 нескольких функциональных зон, ссылаясь на положения статей 9, 23, 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. В то время как норм, запрещающих нахождение земельного участка в различных функциональных зонах, градостроительное законодательство не содержит.

В соответствии с частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, само по себе отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не приведет к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации нескольких территориальных зон, препятствующих его использованию.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска (далее - Правила), составной частью которых является карта градостроительного зонирования.

В соответствии с данной картой в первоначальной редакции Правил участок с кадастровым номером 10:01:0020106:6 находился в территориальной зоне - Рсо. Зона многофункциональных спортивных и общественных сооружений, а в редакции Правил от 10 сентября 2013 года - расположен в территориальной зоне - Жс. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами, градостроительный регламент для которой установлен статьей 36 Правил, относящей к видам разрешенного использования этой зоны, в частности, малоэтажную многоквартирную, блокированную, среднеэтажную жилую застройку, обеспечение занятий спортом в помещениях и размещение площадок для занятий спортом, а также улично-дорожной сети.

Участок с кадастровым номером 10:01:0020104:87 согласно обеим названным редакциям Правил в большей части находится в территориальной зоне - Ор. Зона многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения, градостроительный регламент для которой установлен статьей 43 Правил, относящей к видам разрешенного использования данной зоны, в частности, обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий, обеспечение занятий спортом в помещениях, размещение площадок для занятий спортом и улично-дорожной сети, которая занимает большую часть этого участка. При этом на остальной территории этого участка, примыкающей к улично-дорожной сети (дороге, проходящей по улице Вольной), отсутствуют объекты недвижимости, для использования которых земельный участок (единое землепользование) с кадастровым номером 10:01:0000000:60 был предоставлен ООО "Вольная".

Таким образом, какая-либо неопределенность правового режима в отношении спорных земельных участков отсутствует, независимо от их расположения в разных функциональных зонах, что, как указано выше, не противоречит требованиям градостроительного законодательства.

Функциональные зоны, установленные в отношении земельного участка с кадастровым номером 10:01:0000000:60 и входящих в него обособленных спорных участков, не создают административному истцу препятствий к использованию земельного участка (единое землепользование) с кадастровым номером 10:01:0000000:60 в соответствии с условиями договора аренды N 31/01 от 1 августа 2016 года и соглашения от 15 января 2018 года в целях эксплуатации спортивных объектов, принадлежащих ООО "Вольная".

В свою очередь, правомерность установления территориальных зон в отношении этих участков не является предметом проверки по настоящему административному спору.

Что касается объекта незавершенного строительства - среднеэтажного жилого дома со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения, образуемого в результате реконструкции принадлежащего ООО "Вольная" нежилого здания, то условиями договора аренды использование земельного участка в таких целях не предусмотрено, выданное ООО "Вольная" разрешение на строительство отменено на основании представления прокуратуры города Петрозаводска приказом Комитета градостроительства и землепользования города Петрозаводска N 91 от 4 сентября 2020 года.

С учетом этого оснований для вывода о том, что оспариваемый акт нарушает права административного истца, не имеется.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и на основе правильного применения норм материального права, суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правильно отказал в удовлетворении требований административного иска.

При рассмотрении настоящего дела не допущено и процессуальных нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта или повлекших неправильное рассмотрение заявленных требований.

Определение председателя судебного состава судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 ноября 2020 года о передаче настоящего административного дел другому судье в связи с уходом в отпуск судьи, принявшего дело к производству, не противоречит положениям части 3 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не свидетельствует о незаконности состава суда, принявшего решение по административному исковому заявлению.

То обстоятельство, что в производстве судьи, рассмотревшего настоящее дела, находится административное дело по административному исковому заявлению Бручникова В.В. о признании недействующим решения Петрозаводского городского Совета от 10 февраля 2013 года N 27/21-311 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части, относящейся к спорным земельным участкам, о незаконности состава суда, рассмотревшего дело, не свидетельствует. В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции отвод судье стороной административного истца не заявлялся.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 4 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вольная" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: