Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2021 г. по делу N 8а-473/2021[88а-1647/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Сток-Система" к комитету по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края о признании недействующим постановления от 28 августа 2019 года N 22/16.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, объяснения представителя комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края ФИО7, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителя ООО "Сток-Система" ФИО8, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края (далее - Тарифный орган) от 28 августа 2019 года N 22/16 "Об установлении тарифов на водоотведение для потребителей ООО "Сток Система" в посёлке Эльбан Амурского муниципального района на 2019-2022 годы" утверждена производственная программа ООО "Сток Система" в посёлке Эльбан Амурского муниципального района на 2019-2022 годы (пункт 1) и установлены тарифы на водоотведение с календарной разбивкой на 2019-2020 года (пункт 2).

Постановление опубликовано 3 сентября 2019 года на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, а также 12 сентября 2019 года в печатном издании "Собрание законодательства Хабаровского края", N 8 (том 4).

ООО "Сток Система" (далее - Общество) обратилось в Хабаровский краевой суд с вышеназванным административным исковым заявлением и просило признать постановление комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 28 августа 2019 года N 22/16 "Об установлении тарифов на водоотведение для потребителей ООО "Сток Система" в посёлке Эльбан Амурского муниципального района на 2019-2022 годы" не действующим с даты принятия нормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что Тарифный орган, в нарушение требований Методических указаний по расчёту регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённых приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э, Приказа Госстроя РФ от 22 марта 1999 года N 66 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства", необоснованно завысил плановые объёмы сточных вод; снизил численность персонала, размер фонда оплаты труда и производных от него расходов на социальные нужды; снизил расходы на привлечение транспорта для обслуживания централизованной системы водоснабжения; снизил расходы на горюче-смазочные материалы для АСМ, её техническое обслуживание и текущий ремонт. Поскольку в итоге установленный Тарифным органом размер необходимой валовой выручки не покрывает расходы Общества, оспариваемое постановление, по мнению административного истца, противоречит положениям пункта 24 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 года N 406, которым утверждены, в том числе и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

Решением Хабаровского краевого суда от 18 июня 2020 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "Сток Система" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года решение Хабаровского краевого суда от 18 июня 2020 года отменено. По делу принято новое решение, которым постановление комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 28 августа 2019 года N 22/16 "Об установлении тарифов на водоотведение для потребителей ООО "Сток Система" в посёлке Эльбан Амурского муниципального района на 2019-2022 годы" признано недействующим с даты принятия нормативного правового акта.

19 января 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края, поданная через Хабаровский краевой суд 23 декабря 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года и оставлении в силе решения Хабаровского краевого суда от 18 июня 2020 года.

В обоснование своей позиции кассатор указал на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права. Так, в силу пункта 30 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 года N 406, Тарифный орган отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена. Обществом объём сточных вод в количестве 687, 90 тыс. куб.м заявлен без надлежащего обоснования (отсутствует пояснение о снижении объёмов, отсутствует информация о подключении новых потребителей). Тарифный орган руководствовался пунктом 6 Методических указаний N 1746-э, а не пунктом 8 при определении объёма принятых сточных вод, поскольку на 2018 год тарифы на водоотведение для потребителей посёлка Эльбан не устанавливались, а установленные тарифы на 2019 года для потребителей ООО ФИО13 действовали менее года, и Тарифный орган не имел возможности самостоятельно определить фактический объём отведения стоков за последние 3 года (пункт 8 Методических указаний N1746-э). Кроме этого, тарифное регулирование носит заявительный характер, однако Общество не заявляло о расчёте расходов на оплату труда с учётом Отраслевого тарифного соглашения (ОТС), не представило подтверждение фактического применения ОТС при начислении ФОТ или планировании его начисления, не заявило ходатайство о приобщении к тарифному делу данного документа.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2021 года и от 11 февраля 2021 года кассационная жалоба комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции посредством использования видеоконференц-связи Девятого кассационного суда общей юрисдикции и Хабаровского краевого суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, объяснения представителя комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края ФИО7, возражения представителя ООО "Сток-Система" ФИО8, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, письменные возражения прокуратуры Хабаровского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основами ценообразования, Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 года N 406 (далее - Основы ценообразования, Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчёту регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждёнными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э (далее - Методические указания).

В соответствии со статьёй 31 Закона о водоснабжении и водоотведении, деятельность по холодному водоснабжению и водоотведению подлежит государственному регулированию.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относятся, кроме прочих, установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого административным истцом регионального нормативного правового акта, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу, что он принят уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (комитетом по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края, действующего на основании Положения о Комитете по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края, утверждённого постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2010 года N142-пр), в рамках его компетенции, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликованию.

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования, тарифы, в том числе на водоотведение, устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определённой для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчётного объёма отпуска воды, объёма принятых сточных вод, оказываемых услуг. Указанные объёмы определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приёма сточных вод) за последний отчётный год и динамики отпуска воды (приёма сточных вод) за последние 3 года.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании постановления администрации Эльбанского городского поселения Амурского муниципального района Хабаровского края от 27 июня 2019 года N 252 ООО "Сток Система" является единой организацией с централизованной системой канализации для сбора и отвода сточных вод всех сетей и сооружений, обеспечивающей эффективную очистку на территории Эльбанского городского поселения.

В соответствии с постановлением администрации Эльбанского городского поселения Амурского муниципального района Хабаровского края от 17 июля 2019 года N 286 ООО "Сток Система" определена гарантирующей организацией в границах Эльбанского городского поселения.

26 июня 2019 года ООО "Сток Система" впервые обратилось в комитет по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края с заявлением об установлении тарифа на водоотведение для потребителей в посёлке Эльбан на расчётный период регулирования - 2019 год с предложением об установлении экономически обоснованного тарифа, представив одновременно заявление о выборе на период срока действия договора аренды в качестве метода регулирования тарифа на водоотведение метод индексации.

ООО "Сток Система" в Тарифный орган были предоставлены документы, обосновывающие произведённый Обществом размер тарифа, в частности, договор аренды движимого и недвижимого имущества, являющегося муниципальной собственностью Эльбанского городского поселения, от 28 июня 2019 года N 111, заключённый на срок 11 месяцев с 1 июля 2019 года по 1 июня 2020 года.

Распоряжением комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 19 июля 2019 года N 202/ч открыто дело по установлению тарифов и назначении экспертной группы по рассмотрению документов об установлении тарифов на 2019-2022 годы, в качестве метода регулирования тарифов органом регулирования выбран метод индексации, в соответствии с которым тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования.

На основании экспертного заключения, в котором расчёт тарифов произведён методом сравнения аналогов, на заседании Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края 28 августа 2019 года были утверждены: производственная программа ООО "Сток Система" в посёлке Эльбан Амурского муниципального района на 2019-2022 годы, исходя из основных показателей; тарифы на водоотведение, долгосрочные параметры регулирования на 2019 - 2022 годы, используемые при расчёте указанных тарифов, на период с 14 сентября 2019 года по 31 декабря 2022 года. Для ООО "Сток Система" тариф был установлен впервые, тарифы установлены с календарной разбивкой (без НДС).

Согласно заключению экспертов, при определении объёма принятых сточных вод на 2019 год принят на уровне, учтённом в тарифе для ранее регулируемой организации (ООО ФИО13), на 2020-2022 годы с учётом пункта 6 Методических указаний.

Экспертной группой выполнен расчёт расходов по оплате труда производственного персонала исходя из его численности - 12 единиц (в отличие от предложенных Обществом 16 единиц), и указано, что размер среднемесячной тарифной ставки одного работника учтён на уровне, учтённом в тарифе для ранее регулируемой организации; снижение затрат против предложения Общества произведено на 3455, 17 тыс. рублей или 39, 6%.

Годовой фонд оплаты труда цехового персонала с отчислениями страховых взносов во внебюджетные фонды определён экспертной группой в размере 1093, 72 тыс.рублей исходя из численности 2, 12 единиц (1-мастера, 0, 5 - уборщика служебных помещений, 0, 615 единиц водителя) в отличие от предложенных Обществом 2, 5 единиц; снижение произведено на 370, 20 тыс.рублей или 25, 3 %.

Из экспертного заключения следует, что численность персонала ООО "Сток Система" определена по имеющимся в комитете фактическим данным указанного показателя в отношении иной организации - ООО ФИО13, ранее оказывавшей услуги водоотведения в посёлке Эльбан (основной производственный персонал - 12 единиц, цеховой персонал -2, 12 единиц, ремонтный 8 единиц), увеличенном дополнительно на 1 единицу.

Таким образом, экспертной группой был применён фонд оплаты труда ООО ФИО13 при установлении расходов по данной статье затрат, подлежащих включению в необходимую валовую выручку для ООО "Сток Система".

Согласно пункту 24 Основ ценообразования, необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надёжности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - показатели надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения).

В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования, при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учётом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Пунктом 17 Методических указаний предусмотрено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложениями 2.2, 2.2.1 к настоящим Методическим указаниям.

При определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчётном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

По смыслу приведенных законоположений, использование сведений о размерах фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, возможно только в отношении действующих организаций.

Согласно представленного в материалы дела решения Арбитражного суда Хабаровского края от 27 февраля 2019 года ООО ФИО13 признано банкротом, имея кредиторскую задолженность в сумме 8 263 878, 83 рублей.

В соответствии с подпунктами "а", "г" и "д" пункта 26 Правил регулирования тарифов, заключение органа регулирования тарифов должно содержать в себе: анализ экономической обоснованности расходов по отдельным статьям (группам расходов) и обоснованности расчёта объёма отпуска товаров, работ, услуг; обоснование причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования тарифов принимает решение об исключении из расчёта тарифов экономически не обоснованных расходов, учтённых регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов; расчёты экономически обоснованных расходов (недополученных доходов) в разрезе статей затрат, а также расчёты необходимой валовой выручки и размера тарифов.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административных исковых требований ООО "Сток Система", пришёл к ошибочному выводу, что тариф, утверждённый обжалуемым постановлением Тарифного органа, является экономически обоснованным и установленным в соответствии с действующим законодательством в сфере тарифного регулирования. А оспариваемое постановление не противоречит федеральному законодательству и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу в области государственного регулирования тарифов, и не нарушает права административного истца.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции, также как и судебная коллегия апелляционной инстанции не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции.

Отменяя решение суда первой инстанции и признавая оспариваемое постановление недействующим, суд апелляционной инстанции сослался на положения Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Основы ценообразования, Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённые постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 года N 406, Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённые приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э, и пришёл к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу. Так, при определении Тарифным органом объёма принятых сточных вод на 2019 год требование о необходимости его определения в соответствие с приведёнными в пункте 8 Методических указаний в виде конкретных арифметических действий с использованием установленных исходных данных не выполнено, отсутствует расчёт объёма принятых сточных вод, влияющий на определение необходимой валовой выручки. Кроме этого, использование сведений о размерах фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, возможно только в отношении действующих организаций, а ООО ФИО13, фонд оплаты труда которого был применён при установлении расходов по данной статье затрат, подлежащих включению в необходимую валовую выручку для ООО "Сток Система", решением Арбитражного суда Хабаровского края от 27 февраля 2019 года признано банкротом, имея кредиторскую задолженность в сумме 8 263 878, 83 рублей.

Оценивая содержание представленного Тарифным органом экспертного заключения, суд апелляционной инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оно не соответствует положениям федерального законодательства, поскольку не содержит анализа экономической обоснованности расходов по статьям расходов по оплате труда основного производственного персонала, ремонтного персонала, цехового персонала; отсутствуют какие-либо расчёты определённых Тарифным органом величин штатной численности указанного персонала; отсутствуют ссылки на правовые нормы, на основании которых Тарифный орган принял решение об исключении из расчёта тарифов экономически не обоснованных расходов, учтённых регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов. Суд апелляционной инстанции указал, что расчёт тарифов произведён Тарифным органом без учёта положений, действующего в сфере водоснабжения и водоотведения Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утверждённого Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 года.

Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих эти выводы, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационной жалобе комитетом по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края не представлено.

Вопреки доводам кассационной жалобы, при определении объёма принятых сточных вод Тарифный орган должен был руководствоваться пунктом 8 Методических указаний.

Довод кассационной жалобы о том, что Общество не заявляло о расчёте расходов на оплату труда с учётом ОТС, не представило подтверждение фактического применения ОТС при начислении ФОТ или планировании его начисления, не приобщило к тарифному делу данный документ, является необоснованным, поскольку действие данного соглашения распространено и на ООО "Сток Система", и его применение в приоритетном порядке предусмотрено положениями пункта 52 Основ ценообразования и пункта 17 Методических указаний.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Несогласие комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края с оценкой судом апелляционной инстанции имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи