Решение Московского городского суда от 01 февраля 2021 г. по делу N 3а-0151/2021

Московский городской суд в составе судьи Баталовой И.С. при секретаре Комаровой Е.Д., с участием прокурора Суржанской М.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-151/2021 по административному исковому заявлению Аксеновой Елены Ивановны, Геда Ульяны Викторовны, Геда Андрея Николаевича, Смирновой Марины Евгеньевны, Тимарева Дмитрия Константиновича, Петрова Михаила Юрьевича, Петровой Елены Вадимовны, Костровой Нины Викторовны, Кострова Максима Вадимовича, Тарасовой Оксаны Анатольевны, Тарасова Евгения Вячеславовича о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального округа "Тверской", УСТАНОВИЛ:

27 ноября 2003 года решением муниципального Собрания Тверское в городе Москве N 83/2003 принят Устав внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Каретный ряд", N 13(93), декабрь 2003. Устав зарегистрирован в Департаменте территориальных органов исполнительной власти г. Москвы 08 декабря 2003 года N 061. Приказом ГУ Минюста РФ по Центральному федеральному округу от 30 декабря 2005 года N 5 Уставу внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве присвоен государственный регистрационный номер RU772030002005001. В настоящее время Устав действует в редакции от 22 января 2015 года.

Статьей 7 Устава предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления является муниципальное Собрание внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве (далее - муниципальное Собрание).

Статьей 43 Устава урегулированы вопросы отзыва депутата муниципального Собрания. Так, частью 1 статьи 43 Устава предусмотрено, что основаниями для отзыва депутата муниципального Собрания могут служить:

- нарушения законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов города Москвы, настоящего Устава, муниципальных нормативных и иных правовых актов муниципального Собрания, принятых в пределах его компетенции, - а также его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний муниципального Собрания и заседаний постоянных комиссий в течение одного года - в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.

Частью 5 статьи 43 Устава предусмотрено, что депутат муниципального Собрания считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Административные истцы Аксенова Елена Ивановна, Геда Ульяна Викторовна, Геда Андрей Николаевич, Смирнова Марина Евгеньевна, Тимарев Дмитрий Константинович, Петров Михаил Юрьевич, Петрова Елена Вадимовна, Кострова Нина Викторовна, Костров Максим Вадимович, Тарасова Оксана Анатольевна, Тарасов Евгений Вячеславович обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать незаконным положения:

- части 1 статьи 43 Устава о том, что необходимыми условиями для реализации гражданами права на отзыв депутата органа местного самоуправления является только нарушение депутатом законодательства, такое нарушение должно быть подтверждено в судебном порядке, - части 5 статьи 43 Устава, согласно которому депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Административные исковые требования мотивированы тем, что оспариваемыми положениями Устава установлены не предусмотренные федеральными законами ограничения для реализации права избирателей на отзыв депутата в виде обязательного подтверждения судом нарушения им законодательства; часть 1 статьи 43 Устава ограничивает право избирателей на отрешение от власти избранных ими муниципальных депутатов в связи с утратой доверия к ним; часть 5 статьи 43 Устава создает непреодолимые препятствия в реализации избирательного права, поскольку для наделения полномочиями требуется набрать более половины голосов от числа лиц, явившихся на выборы, тогда как для обратного волеизъявления требуется большее число голосов.

Действующая формулировка частей 1 и 5 статей 43 Устава, по мнению административных истцов, не позволяет инициировать отзыв муниципальных депутатов, к которым административные истцы утратили доверие.

В судебное заседание явилась административный истец Аксенова Е.И, представляющая также интересы иных административным истцов, административные исковые требования поддержала в полном объеме. Иные административные истцы в судебное заседание не явились, извещены судебными повестками надлежащим образом. Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, извещен. Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица глава муниципального округа Тверской в городе Москве направил в суд отзыв на административное исковое заявление, в котором просил в удовлетворении административных исковых требований отказать. Представитель заинтересованного лица в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражал по доводам письменного отзыва.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, оценив оспариваемые положения Устава на соответствие актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе N 131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула). Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 43 и части 2 и 3 статьи 44 названного закона). В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Устав является основным муниципальным нормативным правовым актом внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве, принят муниципальным Собранием внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Административные истцы оспаривают часть 1 статьи 43 Устава о том, что необходимыми условиями для реализации гражданами права на отзыв депутата органа местного самоуправления является только нарушение депутатом законодательства, такое нарушение должно быть подтверждено в судебном порядке.

Так, частью 1 статьи 43 Устава предусмотрено, что основаниями для отзыва депутата муниципального Собрания могут служить:

- нарушения законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов города Москвы, настоящего Устава, муниципальных нормативных и иных правовых актов муниципального Собрания, принятых в пределах его компетенции, а также его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний муниципального Собрания и заседаний постоянных комиссий в течение одного года - в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.

По убеждению суда, указанный выше пункт Устава соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы.

В соответствии с частью 10 статьи 13 Закона г. Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" полномочия депутата представительного органа прекращаются досрочно в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Частью 2 статьи 71 указанного ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Такой порядок предусмотрен статьей 24 Закона.

Статьей 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Таким образом, часть 1 статьи 43 Устава в полной мере соответствует статье 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", повторяя положения названного закона.

Приведенные положения Устава не только соответствуют требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, но и не нарушают прав и законных интересов административных истцов, являющихся избирателями депутатов конкретного муниципального округа.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, на которой в настоящем деле настаивают административные истцы, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. По мнению суда, приведенные выше нормы могут быть распространены и на депутатов представительного органа местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах, оснований для удовлетворения административных исковых требований и признания недействующим части 1 статьи 43 Устава суд не находит.

В отношении требований об оспаривании части 5 статьи 43 Устава суд приходит к следующему. Частью 5 статьи 43 Устава предусмотрено, что депутат муниципального Собрания считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Оспаривая указанные положения, административные истцы исходили из того, что часть 5 статьи 43 Устава создает непреодолимые препятствия в реализации избирательного права, поскольку для наделения полномочиями требуется набрать более половины голосов от числа лиц, явившихся на выборы, тогда как для обратного волеизъявления требуется более число голосов.

Оснований для признания недействующим указанного положения устава суд не находит.

Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления.

Частью 1 статьи 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Как указал Конституционный суд РФ в Постановлении от 02.04.2002 N 7 - П, процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Положения части 5 статьи 43 Устава соответствуют приведенным выше данным.

В соответствии со ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Поскольку доводы административным истцов о том, что части 1 и 5 статьи 43 Устава не соответствуют требованиям законодательства не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения административного дела, суд отказывает в удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 175 - 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Аксеновой Елены Ивановны, Геда Ульяны Викторовны, Геда Андрея Николаевича, Смирновой Марины Евгеньевны, Тимарева Дмитрия Константиновича, Петрова Михаила Юрьевича, Петровой Елены Вадимовны, Костровой Нины Викторовны, Кострова Максима Вадимовича, Тарасовой Оксаны Анатольевны, Тарасова Евгения Вячеславовича о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального округа "Тверской".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 12 февраля 2021 года