Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 г. по делу N 66а-671/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Сорокина М.С, судей

Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре

Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД" к Департаменту ценового и тарифного регулирования Самарской области о признании недействующими в части приказов NN 867, 871 от 27.12.2019 по апелляционной жалобе акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД" на решение Самарского областного суда от 2 декабря 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения: представителя административного истца - "данные изъяты" представителей административного ответчика Департамента ценового и тарифного регулирования Самарской области - "данные изъяты" заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

27.12.2019 Департаментом ценового и тарифного регулирования Самарской области (далее также - Департамент, орган регулирования, административный ответчик) изданы приказы:

- N 867 "Об установлении необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций Самарской области на долгосрочный период регулирования" (без учета оплаты потерь), согласно Приложению N 1, - N 871 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций Самарской области, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций", согласно Приложению.

Названными приказами осуществлено тарифное регулирование в отношении территориальных сетевых организаций Самарской области, в том числе Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД", а именно:

- пунктом 9 Приложения N 1 к приказу N 867 установлена необходимая валовая выручка сетевой организации без учета оплаты потерь: на 2020 год - 180 031, 76 тыс. руб.; 2021 год - 177 829, 76 тыс. руб.; 2022 год - 178 632, 49 тыс. руб.; 2023 год - 179 442, 28 тыс. руб.; 2024 год - 180 259, 19 тыс. руб.;

- пунктом 9 Приложения к приказу N 871 в числе долгосрочных параметров регулирования установлен базовый уровень подконтрольных расходов на 2020 год в размере 73, 35 млн. руб.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД (далее также - Куйбышевская дирекция по энергообеспечению, сетевая организация, административный истец) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением к Департаменту ценового и тарифного регулирования Самарской области, в котором, с учетом уточнения требований, просил суд признать вышеприведенные положения приказов от 27 декабря 2019 года NN 867 и 871 принятыми с нарушением законодательства и недействующими со дня их принятия, обязать административного ответчика в десятидневный срок со дня вступления судебного акта по настоящему делу в законную силу, устранить нарушение законодательства в области электроэнергетики путем принятия замещающих нормативных правовых актов в оспариваемой части, исходя из увеличения базового уровня подконтрольных расходов и необходимой валовой выручки сетевой организации с учетом экономически обоснованных затрат по статье "расходы на оплату труда" в размере 435 069, 43 тыс. руб, а также взыскать расходы по оплате государственной пошлины, уплаченной при подаче административного иска.

В обоснование требований административным истцом указано, что при принятии оспариваемых нормативных положений органом регулирования неправомерно снижен по мотивам экономической необоснованности размер затрат сетевой организации, указанный в тарифном предложении, по статье "расходы на оплату труда", что повлекло занижение базового уровня подконтрольных расходов на весь период долгосрочного регулирования 2020-2024 г.г, а также установление необходимой валовой выручки (НВВ) организации ниже экономически обоснованного размера. По мнению административного истца, оспариваемые положения приказов от 27.12.2019 NN 867, 871 нарушают законные интересы сетевой организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также права на получение финансовых средств, необходимых для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования, не обеспечивают соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии и противоречат статьям 20, 23 Федерального закона от 23 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", пунктам 23, 25, 26 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и пунктам 23, 28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическим указаниям по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э.

Решением Самарского областного суда от 2 декабря 2020 года в удовлетворении административного искового заявления было отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение Самарского областного суда от 2 декабря 2020 года отменить в полном объеме и принять по административному делу новое решение, которым требование акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД" удовлетворить в полном объеме, поскольку учитывая допущенные судом первой инстанции и административным ответчиком нарушения при определении расходов административного истца по статье "расходы на оплату труда" и соответственно "подконтрольных расходов" на 2020 год", оспариваемые положения регионального нормативного правового акта, устанавливающие для Куйбышевской дирекции по энергообеспечению экономически необоснованные размеры базового уровня подконтрольных расходов, необходимой валовой выручки противоречат нормам пункта 2 статьи 20, пункта 2 статьи 23 Федерального закона N 35-ФЗ, пунктов 7, 26 Основ ценообразования N 1178, пунктов 11, 12 Методических указаний N 98-э, пунктов 23, 28 Правил регулирования N1178, нарушают право административного истца на возмещение необходимых затрат при осуществлении регулируемой деятельности, не обеспечивают соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии и не согласуются с целями тарифного регулирования.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Самарской области, Приволжской транспортной прокуратурой, административным ответчиком поданы возражения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители административного ответчика доводы апелляционной жалобы считали необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав пояснения сторон, заключение прокурора полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования N 1178) и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования N 1178), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания N 98-э), Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), Методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, утвержденными приказом ФСТ России от 18 марта 2015 N 421-э (далее Методические указания N 421-э), и другими нормативными правовыми актами.

На основании пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) подлежат государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках.

В силу пункта 3 статьи 24 Федерального закона N 35-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов наделены полномочиями по установлению цен (тарифов), указанных в статье 23.1 данного Федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Как следует из пунктов 8, 22, 25, 26 Правил регулирования N 1178, установление цен (тарифов) производится регулирующим органом путем рассмотрения соответствующего тарифного дела, проведения экспертизы предложений регулируемой организации (заявления об установлении тарифов и обосновывающих материалов) и принятия решения на заседании правления (коллегиального органа) регулирующего органа, которое считается правомочным, если на нем присутствует более половины его членов.

Согласно Положению о Департаменте ценового и тарифного регулирования Самарской области, утвержденному постановлением Правительства Самаркой области от 10 октября 2018 года N 582 (далее - Положение), Департамент является органом исполнительной власти Самарской области, уполномоченным в области государственного регулирования цен (тарифов, надбавок, платы) на товары (работы, услуги) на территории Самарской области, а также на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов, надбавок, платы) на товары (работы, услуги) на территории Самарской области.

В силу п. 1.9 Положения, на Департамент возлагается решение задач по обеспечению единой ценовой и тарифной политики на территории Самарской области; государственное регулирование цен (тарифов, надбавок, платы) на товары (работы, услуги) на территории Самарской области; достижение и соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей газа, электрической и тепловой энергии, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения; защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии, газа и др.

Подпунктами 3.2, 3.6 пункта 2.2 Положения к полномочиям Департамента в сфере электроснабжения отнесено установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по указанным электрическим сетям; устанавливает долгосрочные параметры регулирования деятельности для территориальных сетевых организаций Самарской области.

Департамент в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности вправе издавать приказы, носящие нормативный характер, в порядке, установленном Законом Самарской области "О нормативных правовых актах Самарской области" (п. 2.3 Положения).

Для принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней в Департаменте образуется коллегиальный орган - коллегия, в состав которой входит не более 9 человек (пункт 3.5 Положения). Состав коллегии Департамента утвержден приказами врио руководителя Департамента от 25.01.2019 N 12, от 12.07.2019 N 188.

Судом первой инстанции установлено, что Куйбышевская дирекция по энергообеспечению, являющаяся территориальной сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Самарской области, 25 апреля 2019 года обратилась в Департамент с заявлением об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по региональным электрическим сетям для взаиморасчетов между сетевыми организациями на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы, представив документы согласно реестру.

Извещением Департамента от 08.05.2019 открыто дело об установлении долгосрочных параметров регулирования и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Куйбышевской дирекции по энергообеспечению для взаиморасчетов между сетевыми организациями на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы; назначено должностное лицо, ответственное за подготовку материалов к заседанию коллегиального органа; сформирована экспертная группа из сотрудников Департамента для проведения экспертизы предложения административного истца.

В извещении заявителю предложено представить ряд дополнительных обосновывающих документов.

По результатам оценки поступившего предложения экспертной группой подготовлено экспертное заключение от 13.12.2019 относительно экономической обоснованности тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Куйбышевской дирекции по энергообеспечению на 2020 год и долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 г.г.

27 декабря 2019 года при наличии необходимого кворума состоялось заседание коллегии органа регулирования, на котором большинством голосов его членов приняты решения об установлении в отношении Куйбышевской дирекции по энергообеспечению необходимой валовой выручки на 2020 г, долгосрочных параметров регулирования на 2020 - 2024 г.г. (включая базовый уровень подконтрольных расходов), которые отражены в оспариваемых приказах, что подтверждается протоколом заседания коллегиального органа от 27 декабря 2019 года N 8-э.

Приказы от 27 декабря 2019 года N 867, 871 регулируют вопросы, отнесенные федеральным законодателем к компетенции тарифных органов субъектов Российской Федерации, приняты по итогам правомочного заседания коллегиального органа в форме, предусмотренной пунктом 2.3 Положения, ч. 3 ст. 4, ст. 9.1 Закона Самарской области от 07.07.2000 N 28-ГД "О нормативных правовых актах Самарской области", подписаны Врио руководителя Департамента.

Оспариваемые приказы, устанавливающие подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на продукцию (товары, услуги), являются нормативными правовыми актами, поскольку носят нормативный характер - устанавливают правовые нормы, рассчитанные на неопределенный круг лиц и многократное исполнение, обладают обязательной юридической силой на территории Самарской области (ст. 1, п. в ч. 2 ст. 5.1, ст. 9.1 закона Самарской области от 07.07.2000 N 28-ГД), они опубликованы 27.12.2019 на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, а также 24 января 2020 года в печатном издании "Волжская коммуна" N 10 (30794) в порядке, установленном Законом Самарской области от 10 мая 1995 N 3-ГД "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области", и вступили в силу с 1 января 2020 года.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Управления, подписан уполномоченным должностным лицом, принят с соблюдением формы, процедуры принятия, официального опубликования и вступления в силу, и по указанным основаниям не оспаривается административным истцом.

Установлено, что ОАО "РЖД", являющееся территориальной сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Самарской области, 25.04.2019 обратилось в Департамент с заявлением об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по региональным электрическим сетям для взаиморасчетов между сетевыми организациями на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы, представив комплект обосновывающих документов согласно реестру.

По результатам оценки поступившего предложения экспертной группой подготовлено экспертное заключение от 13.12.2019 относительно экономической обоснованности тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Куйбышевской дирекции по энергообеспечению на 2020 год и долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы.

При установлении оспариваемых тарифов на услуги по передаче электрической энергии ответчиком применен метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки; для расчета базового уровня подконтрольных расходов - метод экономически обоснованных расходов.

При этом органом регулирования на основании экспертного заключения уменьшены заявленные сетевой организацией расходы по статье затрат "расходы на оплату труда", с учетом доли передачи электрической энергии сторонним потребителям.

В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования N 1178 при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Основным видом деятельности ОАО "РЖД" является деятельность железнодорожного транспорта, междугородние и международные пассажирские перевозки, услуги по передаче электрической энергии относятся к дополнительным видам деятельности.

Поскольку сетевая организация осуществляет передачу электрической энергии как сторонним потребителям (субабонентам), так и для собственного потребления, регулятором применен метод пропорционального отпуска (передачи) электрической (тепловой) энергии.

При определении численности работников Департаментом принята во внимание информация, имеющаяся в тарифном деле, а также опубликованные на официальном сайте организации и в открытых источниках сведения за предшествующий период регулирования.

Для устранения противоречий и неясностей в представленных сетевой организацией документах относительно заявленной численности работников, занятых в передаче электрической энергии по Самарской области, по запросу Департамента ОАО "РЖД" представлена выгрузка из штатного расписания по персоналу Куйбышевской дирекции по энергообеспечению в количестве 839 человек (больше чем указано в заявке), включая всех работников тяговых подстанций и контактной сети, то есть не только работников, участвующих в передаче электрической энергии, но и занятых в организации железнодорожных перевозок.

При этом, в соответствии с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства", утвержденными приказом Госстроя РФ от 03.04.2000 N 68, в численность персонала включена часть работников тяговых подстанций, исходя из количества условных единиц, нормативной численности работников и их взаимозаменяемости.

Несостоятельны доводы жалобы о том, что в передаче электрической энергии участвует персонал в количестве 807 человек, поскольку в данную численность включены также прочие виды деятельности (деятельность железнодорожной инфраструктуры, перевозки). Доказательств увеличения численности персонала в связи с ростом полезного отпуска конечным потребителям суду не представлено, напротив, результаты проведенного регулятором анализа свидетельствуют о снижении полезного отпуска конечным потребителям электроэнергии.

С учётом отсутствия подтверждения занятости всей штатной численности работников Куйбышевской дирекции по энергообеспечению регулятором анализа свидетельствуют о снижении полезного отпуска конечным потребителям электроэнергии.

С учётом отсутствия подтверждения занятости всей штатной численности работников Куйбышевской дирекции по энергообеспечению непосредственно в передаче электрической энергии, штатного расписания и представленной по запросу выгрузки из него по дистанциям, заявленным в тарифное регулирование на 2020 год, с учетом перечня должностей персонала, непосредственно занятого в передаче электрической энергии численность персонала сетевой организации определена регулятором в размере 335 единиц верно, с учётом Рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства, утвержденных приказом Госстроя Российской Федерации от 03.04.2000 N 68, пунктом 48 приказа ФСТ России от 06.08.2004 N 20-э/2 "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском рынке)", п. 12 Правил ценообразования N1178.

Обосновано не принят регулятором представленный ОАО "РЖД" расчёт среднемесячной заработной платы, поскольку данная величина рассчитана не только по сотрудникам, задействованным в оказании услуг по передаче электрической энергии, но и занятым основным видом деятельности.

Среднемесячная заработная плата определена регулятором в соответствии с экспертным заключением, исходя из тарифной ставки рабочего 1 -го разряда, установленного Отраслевым тарифным соглашением в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 годы (далее Отраслевое тарифное соглашение), тарифного коэффициента, процентов по премиям и выплатам, вознаграждения за выслугу лет, выплат по итогам года и индекса потребительских цен, определенным Прогнозом социально- экономического развития Российской Федерации на 2020 год.

Использование статистических сведений о размере заработной платы в отдельном регионе деятельности сетевой организации при расчёте заработной платы действующее законодательство не содержит.

С учетом данных обстоятельств, принятые регулятором значения по статье затрат "расходы на оплату труда" соответствуют основным принципам государственного регулирования цен (тарифов) и экономически обоснованы.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемые положения региональных нормативных правовых актов, устанавливающие для Куйбышевской дирекции по энергообеспечению экономически обоснованные размеры базового уровня подконтрольных расходов, необходимой валовой выручки, не противоречат имеющему большую юридическую силу законодательству, регулирующему деятельность в области электроэнергетики, и не нарушают права и законные интересы административного истца на возмещение необходимых затрат при осуществлении регулируемой деятельности, поскольку установленное - правовое регулирование обеспечивает соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, согласуется с целями тарифного регулирования.

Несогласие Общества с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место существенное нарушение судом норм права.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 2 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской дирекции по энергообеспечению - структурного подразделения Трансэнерго - филиала ОАО "РЖД"- без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи