Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 г. по делу N 66а-678/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Бушминой А.Е, при секретаре Горине А.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. к Губернатору Пензенской области об оспаривании постановления Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности на территории Пензенской области" в части по апелляционной жалобе Богородицкого Александра Андреевича на решение Пензенского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Я, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

16 марта 2020 года Губернатором Пензенской области принято постановление N27 "О введении режима повышенной готовности на территории Пензенской области" (далее также - Постановление Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27, оспариваемое постановление), пунктами 1 и 2 которого установлено ввести с 16 марта 2020 года режим повышенной готовности для органов управления и сил Пензенской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Пензенской области (пункт 1). Установить региональный уровень реагирования (пункт 2).

Указанное постановление опубликовано 16 марта 2020 года на официальном сайте Правительства Пензенской области http://www.pnzreg.ru, и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, а также в "Пензенские губернские ведомости", N18, 25 марта 2020 года.

Постановлением Губернатора Пензенской области от 12 августа 2020 года N155 было установлено, что данный документ вступил в силу со дня его официального опубликования.

Постановлениями Губернатора Пензенской области от 23 марта 2020 года N33, от 25 марта 2020 года N34, от 27 марта 2020 года N39, от 30 марта 2020 года N40, от 31 марта 2020 года N46, от 1 апреля 2020 года N48, от 3 апреля 2020 года N50, от 4 апреля 2020 года N51, от 7 апреля 2020 года N54, от 8 апреля 2020 года N55, от 8 апреля 2020 года N56, от 14 апреля 2020 года N62, от 15 апреля 2020 года N65 (в редакции от 17 апреля 2020 года), от 17 апреля 2020 года N66, от 23 апреля 2020 года N68, от 27 апреля 2020 года N70, от 30 апреля 2020 года N72, от 30 апреля 2020 года N74, от 8 мая 2020 года N75 (в редакции от 8 мая 2020 года), от 15 мая 2020 года N85, от 21 мая 2020 года N90, от 31 мая 2020 года N101, от 1 июня 2020 года N103, от 4 июня 2020 года N107, от 11 июня 2020 года N113, от 19 июня 2020 года N 118, от 25 июня 2020 года N121, от 30 июня 2020 года N122, от 30 июня 2020 года N125, от 9 июля 2020 года N131, от 10 июля 2020 года N133, от 11 июля 2020 года N134, от 21 июля 2020 года N141, от 24 июля 2020 года N146, от 27 июля 2020 года N148, от 30 июля 2020 года N151, от 12 августа 2020 года N155, от 26 августа 2020 года N165, от 8 сентября 2020 года N174, от 16 сентября 2020 года N177, от 30 сентября 2020 года N190, от 13 октября 2020 года N199, от 28 октября 2020 года N209, от 10 ноября 2020 года N217, от 10 ноября 2020 года N219, от 25 ноября 2020 года N229 в указанный выше нормативный правовой акт вносились измеения.

Постановлением Губернатора Пензенской области от 10 ноября 2020 года N217 "О внесении изменений в постановление Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 (с последующими изменениями)" (далее также Постановление Губернатора Пензенской области от 10 ноября 2020 года N217) в оспариваемое постановление внесены изменения, подпунктом 3.11.1 пункта 3 которого установлено, что на территории Пензенской области по 26 ноября 2020 года включительно на граждан возложена обязанность обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, при посещении организаций, учреждений, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах.

Указанное постановление опубликовано 10 ноября 2020 года на официальном сайте Правительства Пензенской области http://www.pnzreg.ru, 11 ноября 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, а также в "Пензенские губернские ведомости", N72, 18 ноября 2020 года.

В соответствии с пунктом 2 Постановление N217, данный документ вступил в силу со дня официального опубликования.

Подпунктами 1.1.1 и 1.1.2 пункта 1 постановления Губернатора Пензенской области от 25 ноября 2020 года N229 "О внесении изменений в постановление Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 (с последующими изменениями)" (далее также Постановление Губернатора Пензенской области от 25 ноября 2020 года N229) внесены изменения в оспариваемое постановление: в абзаце первом слова "по 26.11.2020 включительно" заменены словами "по 10.12.2020 включительно"; в пункте 3 в подпункте 3.11.1 слова "граждан обеспечить ношение гигиенических масок" заменены словами "граждан обеспечить ношение средств индивидуальной защиты (гигиенических масок)".

Постановление N229 опубликовано 25 ноября 2020 года на официальном сайте Правительства Пензенской области http://www.pnzreg.ru и официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, а также в "Пензенские губернские ведомости", N74, 02 декабря 2020 года.

В соответствии с пунктом 2 Постановление N229, данный документ вступил в силу со дня официального опубликования.

Таким образом, на момент рассмотрения дела по существу подпункт 3.11.1 пункта 3 постановления Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 действовал в следующей редакции: на территории Пензенской области по 10 декабря 2020 года включительно обязать граждан обеспечить ношение средств индивидуальной защиты (гигиенических масок) для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, при посещении организаций, учреждений, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах.

Б. обратился в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением, с учетом изменения административных исковых требований просил признать недействующим с момента принятия подпункт 3.11.1 постановления Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности на территории Пензенской области" в редакции изменений, внесённых постановлением Губернатора Пензенской области от 10 ноября 2020 года N217 и от 25 ноября 2020 года N229 в той части, в которой на граждан возлагается обязанность по ношению гигиенических масок в случае непредставления их органами исполнительной власти Пензенской области, органами местного самоуправления и/или организациями, деятельность которых не приостановлена после введения режима повышенной готовности.

Административный истец полагал, что указанное выше положение оспариваемого постановления противоречит подпункту "в" пункта 3 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N417, которым обязанность использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество возложена на граждан только в случае их предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и порождает правовую неопределённость.

Также, по мнению административного истца, оспариваемое положение постановления Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 противоречит подпункту "б" пункта 6 указанных выше Правил, которым установлена обязанность организаций по предоставлению работникам и иным гражданам, находящимся на их территориях, имеющиеся средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, принятию других необходимых мер по защите от чрезвычайной ситуации работников и иных граждан, находящихся на их территориях.

Использование в подпункте 3.11.1 пункта 3 постановления Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27 понятия "средства индивидуальной защиты" применительно к гигиеническим маскам Б. полагает противоречащим техническому регламенту Таможенного союза "О безопасности средств индивидуальной защиты", принятому решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года N878.

Административный истец считает, что оспариваемое постановление в указанной части нарушает его права на получение средств индивидуальной защиты, обязательность использования которых установлена органом государственной власти субъекта РФ, от органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, организаций, при введении режима повышенной готовности, а также на неиспользование средств индивидуальной защиты в случае их непредставления указанными органами. Кроме этого, фактически оспариваемым положением на граждан возлагается обязанность покупать за свой счёт определённый товар (маски или материалы для их изготовления).

Решением Пензенского областного суда от 3 декабря 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Б. просит решение суда отменить как незаконное. Заявитель жалобы, анализируя положения действующего законодательства, приходит к выводу о том, что у органов власти имеется обязанность обеспечивать граждан средствами защиты при возложении на последних обязанности их использования, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции об обратном. Полагает, что вопреки выводов суда первой инстанции, понятие - "средства индивидуальной защиты" раскрыто в техническом регламенте Таможенного союз, применяемого к спорным правоотношениям.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Губернатор Пензенской области и участвующий в деле прокурор просят в ее удовлетворении отказать, решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, проанализировав нормативные положения, регулирующие спорные правоотношения, во взаимосвязи с материалами дела, установил, что Губернатор Пензенской области принял оспариваемый нормативный правовой акт в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

Отклоняя доводы о несоответствии его оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что установленные ими ограничения соответствуют требованиям федерального законодательства, а установленная обязанность для граждан, находящихся на территории Пензенской области, по использованию средств индивидуальной защиты органов дыхания в связи с введением режима повышенной готовности установлена в соответствии с полномочиями, предоставленными Губернатору Пензенской области, оспариваемые нормы являются ясными и определенными.

Судебная коллегия находит выводы суда правильными, соответствующими установленным обстоятельствам.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020 года N285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации" установлено, что в настоящее время имеет место масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в мире. Всемирной организацией здравоохранения объявлена пандемия новой коронавирусной инфекции.

Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" (далее также Правила поведения).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 3 вышеназванных Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество (в случае его предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями), предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций.

Нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ).

Целями данного Федерального закона являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (статьи 1, 3).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами принимают законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пункты "а", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 года).

В соответствии со статьёй 9 Закона Пензенской области от 12 июля 1999 года N162-ЗПО "О защите населения и территории Пензенской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Закон Пензенской области от 12 июля 1999 года N 162-ЗПО), органы государственной власти Пензенской области принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; устанавливают региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" пункта 1 статьи 11 указанного Федерального закона.

Постановлением Губернатора Пензенской области от 16 марта 2020 года N27, в связи с угрозой распространения в Пензенской области новой коронавирусной инфекции COVID-19, на территории области введен режим повышенной готовности.

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации принят Указ N239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Постановлением Губернатора Пензенской области от 10 ноября 2020 года N217 установлено, что на территории Пензенской области по 26 ноября 2020 года включительно на граждан возложена обязанность обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, при посещении организаций, учреждений, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах.

Постановление Губернатора Пензенской области от 25 ноября 2020 года N229 на граждан возложена обязанность обеспечить ношение средств индивидуальной защиты (гигиенических масок) в указанных местах по 10 декабря 2020 включительно.

С учетом изложенного, оспариваемые положения постановлений Губернатора Пензенской области не противоречат положениям действующего законодательства, имеющую большую юридическую силу, а также, как правильно указал суд первой инстанции, соотносятся с положениями пункта 1 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 года N31 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", возлагающими обязанность на лиц, находящимся на территории Российской Федерации, обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах.

Довод апелляционной жалобы о неправомерном возложении на граждан обязанности носить средства индивидуальной защиты органов дыхания, непредставленных органом власти, не опровергает вывод суда, основан на неверном толковании вышеуказанных положений федерального законодательства и принятых во исполнение Федеральных законов подзаконных актов, не предусматривающих обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлять средства коллективной и индивидуальной защиты. По тем же основаниям отклоняются доводы заявителя жалобы о поступившем от МЧС России ответе на его обращение, о наличии нормативно закрепленной обязанности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставлять средства индивидуальной защиты от коронавирусной инфекции.

Также вопреки доводам заявителя жалобы, пунктом 1.4 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности средств индивидуальной защиты", принятого Решения комиссии Таможенного союза N878 от 9 декабря 2011 года, установлен перечень средств индивидуальной защиты, на который распространяет свое действие указанный технический регламент, который приведен в приложении N1 к нему, а таких средств индивидуальной защиты как гигиенические маски указанное приложение не содержит, единых требований к ним, действующим законодательством не установлено.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пензенского областного суда от 3 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пензенский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи