Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 8а-1089/2021[88а-1909/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Зайнуллиной Г.К., Белоусовой Ю.К., с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение"

на решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 20.05.2020 и апелляционные определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 13.10.2020

по административному делу по иску общества с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение" к администрации города Ставрополя об оспаривании постановлений администрации города Ставрополя.

Заинтересованные лица администрация Ленинского района г. Ставрополя, администрация Промышленного района г. Ставрополя, администрация Октябрьского района г. Ставрополя, комитет городского хозяйства администрации г. Ставрополя.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителя администрации г. Ставрополя Багировой Ю.В, возражавшей против удовлетворении кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н, полагавшего обжалованные судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение" (далее по тексту - ООО "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение") обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Ставрополя с требованием о признании недействующими постановления администрации г. Ставрополя от 11.05.2017 N 795 "Об утверждении Положения о комитете городского хозяйства администрации города Ставрополя", постановления администрации г. Ставрополя от 15.05.2015 N 890 "Об утверждении Положения об администрациях районов г. Ставрополя", пунктов 1 и 3 постановления администрации г. Ставрополя от 12.08.2014 N 2714 "Об образовании административных комиссий Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования г. Ставрополя Ставропольского края, утверждении их численного состава".

В обоснование заявленных требований указав, что указанные нормативно-правовые акты регулируют процессуальные вопросы привлечения к административной ответственности, и применялись при привлечении общества к административной ответственности, чем были нарушены его законные права и интересы. Постановления N 795 и N 890 приняты администрацией г. Ставрополя с превышением полномочий, поскольку их принятие относится к компетенции Ставропольской городской Думы; наделение должностных лиц органов местного самоуправления правом на составление протоколов об административных правонарушениях осуществляется нормативным правовым актом, имеющим статус закона субъекта Российской Федерации, а не правовыми актами органов местного самоуправления; наделение должностных лиц органов местного самоуправления правом на составление протоколов об иных административных правонарушениях реализуется не в отношении всех органов местного самоуправления, а только тех, кто наделен правом на осуществление соответствующего муниципального контроля; комитет городского хозяйства незаконно правовым актом органа местного самоуправления наделен правом составлять протоколы по статье 19.6 КоАП РФ, при этом не являясь органом муниципального финансового контроля и не являясь органом муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства г. Ставрополя; администрации районов г. Ставрополя, не являясь органами муниципального контроля, незаконно наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях; правовое регулирование вопроса о территориальном месте нахождения административных комиссий, установленное в пункте 1 постановления N 2714, является неопределенным; указание в постановлении N 2714 о создании административных комиссий сроком на 5 лет противоречит требованиям статьи 3 Закона Ставропольского края от 20.06.2014 N 57-кз.

Требования административного истца рассмотрены судами в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства.

Решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 20.05.2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 13.10.2020, в удовлетворении требований отказано. Суды пришли к выводу, что оспариваемые постановления соответствуют действующему законодательству, приняты уполномоченным органом, прав административного истца не нарушают.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции сторона административного истца уточнил требования, просил признать недействующими со дня принятия постановления администрации г. Ставрополя от 11.05.2017 N 795 "Об утверждении Положения о комитете городского хозяйства администрации города Ставрополя" и от 15.05.2015 N 890 "Об утверждении Положения об администрациях районов города Ставрополя" со дня его принятия, а также признать недействующими со дня их принятия пункты 1 и 3 постановления администрации г. Ставрополя от 12.08.2014 N 2714 "Об образовании административных комиссий Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утверждения их численного и персонального состава" в части их распространения на решение об образовании административных комиссий Ленинского и Промышленного районов муниципального образования города Ставрополя, производство по делу о признании недействующими пунктов 1 и 3 постановления администрации г. Ставрополя от 12.08.2014 N 2714 "Об образовании административных комиссий Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утверждения их численного и персонального состава" в части их распространения на решение об образовании административной комиссии Октябрьского района муниципального образования Ставрополя прекратить.

Уточнения при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции были рассмотрены.

Не согласившись с постановленными судебными актами, административный истец обжаловал их в кассационном порядке, приведя в обоснование кассационной жалобы доводы о неверном применении судами норм материального и процессуального права, несоответствии их выводов фактическим требованиям административного истца и обстоятельствам дела, просил решение суда первой и апелляционное определение второй инстанций отменить, принять новое решение в редакции заявленных уточнений.

Кассационная жалоба подана в суд первой инстанции 09.02.2021, поступила в пятый кассационный суд общей юрисдикции 15.02.2021.

На кассационную жалобу от прокурора г. Ставрополя поступили возражения, в соответствии с которыми он полагает состоявшиеся судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Постановлением администрации г. Ставрополя от 11.05.2017 N 795 утверждено Положение о комитете городского хозяйства администрации г. Ставрополя.

Постановление принято главой г. Ставрополя в порядке статьи 45 Устава муниципального образования г. Ставрополя Ставропольского края, утв. Решением Ставропольской городской Думы от 11.05.2016 N 847 (в редакции от 15.03.2017), вступило в силу со дня его подписания, опубликовано не было, является организационно-правовым документом, регламентирующим порядок образования, права, обязанности, ответственность и организацию работы структурного подразделения (должностные лица, совещательного и коллегиального органа), а также его взаимодействие с другими подразделениями и должностными лицами.

Постановлением администрации г. Ставрополя от 15.05.2015 N 890 утверждено Положение об администрациях районов г. Ставрополя.

Постановлением утверждены Положения об администрациях Ленинского, Октябрьского и Промышленного районов г. Ставрополя, согласно Приложениям N 1, N 2, N 3, соответственно.

Постановление принято главой администрации г. Ставрополя в пределах полномочий, предусмотренных статьей 52 Устава муниципального образования г. Ставрополя Ставропольского края, утв. Решением Ставропольской городской Думы от 25.04.2008 N 81 (в редакции от 09.04.2014), вступило в законную силу со дня подписания, опубликовано не было, определяет основные задачи, полномочия, порядок организации деятельности, правовой статус администраций.

Постановлением администрации г. Ставрополя от 12.08.2014 N 2714 образованы административные комиссии Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования г. Ставрополя Ставропольского края, утверждены их численный и персональный состав. Конкретно пунктом 1 постановления образованы административные комиссии, пунктом 3 определение о вступлении постановления в законную силу 15.08.2014.

Постановление принято на основании Закона Ставропольского края от 15.07.2002 N 31-кз "О порядке образования и деятельности административных комиссий в Ставропольском крае", Закона Ставропольского края от 20.06.2014 N 57-кз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края по созданию административных комиссий".

В частности, в силу статьи 3 Закона Ставропольского края от 15.07.2002 N 31-кз "О порядке образования и деятельности административных комиссий в Ставропольском крае" образование административных комиссии, а также утверждение их численного и персонального состава осуществляется правовым актом Правительства Ставропольского края в установленном им порядке или правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований в случае наделения их соответствующими отдельными государственными полномочиями.

Постановление от 12.08.2014 года N 2714 "Об образовании административных комиссий Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утверждении их численного и персонального состава" признано утратившим силу постановлением от 13.03.2020 N 359 "Об образовании административных комиссий Ленинского, Октябрьского, Промышленного районов муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утверждении их численного и персонального состава".

Исходя из анализа содержания оспариваемых постановлений, порядку и процедуре их принятия, сферы применения, суды сделали обоснованный вывод о том, что они не относятся к нормативно-правовым актам, а также правовым актам, обладающими нормативными свойствами, поскольку признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Такими признаками оспариваемые акты не обладают, с чем соглашается суд кассационной инстанции, отмечая следующее.

Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Правовая норма представляет собой общеобязательное, формально определенное правило поведения, отражающее уровень свободы граждан и организаций, выступающее регулятором общественных отношений, подразумевает ее закрепление в официальном документе, подлежащим публикации, что, применительно к оспариваемым по настоящему делу постановлениям, не относится.

Требования административного иска были рассмотрены судами в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с частью 1 статьи 218 которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействия) не могут быть признаны незаконными.

Оспаривая постановления администрации, административный истец сослался на их незаконность в виду нарушения полномочий принятия, что было обоснованно было отклонено судами первой и апелляционной инстанции, нашло отражение в судебных актах, с приведением мотивов принятия решения в указанной части с анализом порядка их принятия. У суда кассационной инстанции правовые основания не согласиться с выводами судов отсутствуют, поскольку они законные и обоснованные.

Мотивируя обжалование постановлений административный истец указал, что ими нарушены его законные права, свободы и интересы, поскольку на их основании администрации районов и комитет городского хозяйства наделены правом составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, а административные комиссии рассматривать дела об административных правонарушениях, что в свою очередь, повлекло составление в отношении ООО "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение" протоколов об административных правонарушениях и дальнейшее привлечение к административной ответственности административной комиссией администрации за совершение административных правонарушений в области осуществляемой обществом предпринимательской деятельности.

Вместе с тем составление протоколов об административных правонарушениях соответствующими структурными подразделениями органов местного самоуправления, равно как и рассмотрение дел административными комиссиями, отнесенных к их компетенции, предусмотрено действующим законодательством, в том числе Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и наличие таких полномочий само по себе прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, не нарушает. Законность (незаконность) привлечения к административной ответственности подлежит оценке в рамках рассмотрения дела такой категории.

Как и на нарушаются права административного истца самим фактом создания административных комиссий, закреплением соответствующим постановлением регламента их полномочий и деятельности, а также утверждением положений по деятельности администраций районов и их структурных подразделений.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций обоснованно установлено при рассмотрении административных требований отсутствие по настоящему делу совокупности таких условий, как несоответствие оспариваемых постановлений требованиям закона и нарушение ими прав и свобод административного истца.

Вопреки позиции стороны административного истца, изложенной в кассационной жалобе, судами дана правильная оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, его позиция, а также позиция иных лиц, участвующих в деле, рассмотрена надлежащим образом, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что оспариваемые судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, доказательств, которые не соответствуют критериям допустимости, по делу не имеется.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда они содержат исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении"). Такие принципы судами первой и апелляционной инстанций соблюдены.

Приведенные в кассационной жалобе доводы связаны с несогласием с выводами судов и принятыми решениями по существу, направлены на переоценку доказательств, оснований для которой не имеется.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 20.05.2020 и апелляционные определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 13.10.2020 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пятнадцатая управляющая компания "Преображение" без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24.03.2021.