Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 8а-1158/2021[88а-2038/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации местного самоуправления г. Владикавказа на решение Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 10 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 9 декабря 2020 г. по административному делу N 2а-14/2020 по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации местного самоуправления г. Владикавказа о признании действий незаконными и устранении допущенных нарушений.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Цебоева Р.Т. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации местного самоуправления г. Владикавказа (далее также - администрация) о признании действий незаконными и устранении допущенных нарушений.

В обоснование своих требований указала на то, что ДД.ММ.ГГГГ между администрацией и ею заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 2 029 кв.м, находящегося по адресу: "адрес", на срок с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ для строительства магазина. ДД.ММ.ГГГГ ей выдано разрешение на строительство N. ДД.ММ.ГГГГ Цебоева Р.Т. зарегистрировала право собственности на незавершенный строительством объект, площадью застройки "данные изъяты", степенью готовности 90%. ДД.ММ.ГГГГ она обратилась в администрацию с заявлением о согласовании изменений в проекте строительства магазина и выдаче акта ввода его в эксплуатацию, на что получила отказ в связи с отменой разрешения на строительство от ДД.ММ.ГГГГ N. Полагает, что действия администрации являются незаконными и нарушающими ее права.

Решением Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 10 сентября 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 9 декабря 2020 г, административный иск удовлетворен, признана незаконной отмена администрацией 28 февраля 2019 г. действия разрешения на строительство магазина по адресу: "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N; признан незаконным отказ администрации во внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство от ДД.ММ.ГГГГ N и выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - магазина по указанному адресу; на администрацию возложена обязанность внести изменения в данное разрешение на строительство в соответствии с представленным ДД.ММ.ГГГГ административным истцом перечнем документов в течение 5 дней со дня вступления решения суда в законную силу и выдать разрешение на ввод в эксплуатацию в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной через Ленинский районный суд г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания ДД.ММ.ГГГГ и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции ДД.ММ.ГГГГ, администрация местного самоуправления г. Владикавказа просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на их незаконность и необоснованность.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами такие нарушения были допущены.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд в том числе с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Как следует из материалов дела, Цебоевой Р.Т. на основании договора аренды от ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с администрацией местного самоуправления г. Владикавказа, принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты", находящийся по адресу: "адрес", предоставленный сроком по ДД.ММ.ГГГГ для строительства магазина. ДД.ММ.ГГГГ Цебоевой Р.Т. администрацией выдано разрешение на строительство магазина N, количество этажей 3, площадь застройки "данные изъяты", на основании которых Цебоевой Р.Т. возведен объект недвижимости с кадастровым номером "данные изъяты", степенью готовности 90%, право собственности на который ДД.ММ.ГГГГ зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ N управление архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа сообщило Цебоевой Р.Т. о том, что во исполнение протеста прокурора действие разрешения на строительство магазина по адресу: "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N отменяется.

На обращение Цебоевой Р.Т. о согласовании изменения в разрешении на строительство магазина и выдаче акта ввода в эксплуатацию здания, построенного в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и принятии документов для согласования изменений и выдаче акта ввода магазина, управлением архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа ДД.ММ.ГГГГ заявителю направлено письмо N о том, что указанное разрешение на строительство отменено, в связи с чем внести изменения не возможно.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконными отмену администрацией действия разрешения на строительство отказ во внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство и выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и возлагая на администрацию обязанность внести изменения в разрешение на строительство магазина в соответствии с представленным административным истцом перечнем документов и выдать разрешение на ввод в эксплуатацию, суды исходили из того, что отмена ранее выданного разрешения на строительство, отказ во внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство и выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является незаконными, и имеются основания для возложения на администрацию указанных обязанностей.

Кроме того, удовлетворяя заявленные требования, суды указали на вступившее в законную силу решение Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от ДД.ММ.ГГГГ по гражданскому делу по иску Цебоевой Р.Т. к ПАО "МРСК Северного Кавказа" в лице филиала ПАО "МРСК Северного Кавказа" "Севкавэнерго" об устранении препятствий в пользовании земельным участком и о возложении обязанности демонтировать опору, как имеющее преюдициальное значение при разрешении данного дела, которым установлено, что основанием для отмены разрешения на строительство магазина от ДД.ММ.ГГГГ N явился протест.

Между тем судами не учтено следующее.

Основополагающие нормы о полномочиях органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительной деятельности установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) (статья 8). К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности отнесена, в частности, выдача разрешений на строительство (пункт 5 части 3 статьи 8).

В соответствии с положениями статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом (часть 1).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2).

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11).

Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, установлен в части 7 названной статьи, пунктом 6 которой предусмотрена обязанность согласовать реконструкцию объекта капитального строительства со всеми его правообладателями.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство публичных органов в случае: 1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Частью 21.15 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. Основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является: 1) отсутствие в уведомлении о переходе прав на земельный участок, права пользования недрами, об образовании земельного участка реквизитов документов, предусмотренных соответственно пунктами 1 - 4 части 21.10 настоящей статьи, или отсутствие правоустанавливающего документа на земельный участок в случае, указанном в части 21.13 настоящей статьи; 2) недостоверность сведений, указанных в уведомлении о переходе прав на земельный участок, права пользования недрами, об образовании земельного участка; 3) несоответствие планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации в случае, предусмотренном частью 21.7 настоящей статьи.

Согласно статье 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации (часть 1). Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 2). При этом в части 3 статьи 55 ГрК РФ содержится перечень документов, который прилагается к упомянутому заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию являются документами, подтверждающими безопасность для жизни и здоровья людей при эксплуатации здания, выдаваемыми соответствующими уполномоченными на то органами местного самоуправления.

Как усматривается из материалов дела, управление архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа сообщило Цебоевой Р.Т. о том, что во исполнение протеста прокурора действие разрешения на строительство магазина отменяется, на обращение Цебоевой Р.Т. о согласовании изменения в разрешении на строительство магазина и выдаче акта ввода в эксплуатацию здания управлением архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа сообщило о том, что указанное разрешение на строительство отменено, в связи с чем внести изменения не возможно.

Таким образом, данный ДД.ММ.ГГГГ управлением архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа заявителю письмо N содержало ответ о невозможности внесения изменений в разрешение на строительство в связи с его отменой, заявление Цебоевой Р.Т. о согласовании изменения в разрешении на строительство магазина и выдаче акта ввода в эксплуатацию здания, по существу рассмотрено не было. При этом само решение уполномоченного публичного органа об отмене разрешения на строительство в материалы дела не представлено, письмо управления архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа от ДД.ММ.ГГГГ N по смыслу части 21.1 статьи 51 ГрК РФ таковым не является.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

Судебными инстанциями не были установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, что свидетельствует о нарушении предписаний статей 176 и 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также неправильно применены нормы материального права, регулирующие вопросы выдачи разрешений на строительство и внесение изменений в них, а также разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Кроме того, согласно пункту 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должно содержаться, в частности, указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению.

Вместе с тем, суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации). Принимая решение о возложении обязанности принять решение по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий.

Удовлетворяя требования административного истца о возложении на администрацию обязанность внести изменения в разрешение на строительство магазина в соответствии с представленным административным истцом перечнем документов и выдать разрешение на ввод в эксплуатацию, суды не приняли во внимание, что в случае нарушения права административного истца подлежали восстановлению путем повторного рассмотрения административным ответчиком заявления, которое ранее последним по существу разрешено не было, в связи с чем наличие оснований для внесения изменений в разрешение на строительство, выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию, не проверявшихся уполномоченным органом в связи с отменой разрешения на строительства, в отсутствие в материалах дела решения о его отмене, не могло являться предметом оценки суда в рамках настоящего дела.

По смыслу пункта 4 части 1 статьи 310, части 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является безусловным основанием для отмены судебных актов кассационным судом общей юрисдикции.

Из материалов дела следует, что заявления Цебоевой Р.Т. рассмотрены уполномоченным администрацией органом управлением архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления г. Владикавказа. Вместе с тем судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица указанное лицо не привлечено.

С учетом изложенного, поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, не установлены на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, не основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем не могут быть признаны законными и подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Принятые судебной коллегией меры по приостановлению исполнения решения Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 10 сентября 2020 г. подлежат отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 10 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 9 декабря 2020 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Приостановление исполнения решения Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания от 10 сентября 2020 г. отменить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 марта 2021 г.