Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2021 г. по делу N 8а-32126/2020[88а-4592/2021-(88а-31960/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу директора департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону Безбородых А.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Гвоздика В.А. и Кузнецова Ю.В. об оспаривании решения органа государственной власти.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения Гвоздика В.А, Кузнецова Ю.В, Кудинова И.А. и их представителя по доверенности Мартиросян Л.С, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Гвоздик В.А. и Кузнецов Ю.В. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 29 марта 2019 года об отказе в предоставлении земельного участка.

Просили обязать административного ответчика подготовить и направить в адрес Кудинова И.А, Гвоздик В.А. и Кузнецова Ю.В. договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0020801:55, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Первомайский район, ул. Орская, д. 27, в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 29 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2020 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, решение административного ответчика признано незаконным и на него возложена обязанность повторно рассмотреть обращение истцов в соответствии с административным регламентом муниципальной услуги "Продажа земельного участка без проведения торгов", утвержденным постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 8 февраля 2016 года N 88.

В кассационной жалобе, поданной директором департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону Безбородых А.А. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 27 ноября 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 21 декабря 2020 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения Гвоздика В.А, Кузнецова Ю.В, Кудинова И.А. и их представителя по доверенности Мартиросян Л.С, полагавших апелляционное определение законным и обоснованным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9).

В соответствии с частью 11 приведенной нормы, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции не усмотрел в действиях ответчика нарушений прав административных истцов. Также районный суд посчитал, что удовлетворение требований административных истцов может привести к нарушению баланса интересов общества и законных интересов граждан, поскольку сведения об отсутствии объектов культурного наследия на испрашиваемом земельном участке, находящемся в зоне возможного выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного (в том числе археологического) наследия, у комитета по охране объектов культурного наследия отсутствуют, а историко-культурная экспертиза на спорном земельном участке не проведена.

Суд апелляционной инстанции правомерно не согласился с выводами судебного решения.

Из системного анализа положений статей 39.3 и 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них осуществляется без проведения торгов.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определены статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 6 указанного законоположения уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении такого земельного участка, если он изъят из оборота или ограничен в обороте, либо его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Виды земельных участков, которые изымаются из оборота, ограничены в обороте и определены пунктами 4, 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим кодексом, а также федеральными законами. В частности, подпунктом 2 пункта 2 названной статьи предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав собственников на пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 6 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 32 поименованного федерального закона органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов), в том числе об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий; об установлении или изменении границ особо охраняемой природной территории.

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Данным федеральным законом к объектам культурного наследия отнесены достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвертый части 5 статьи 3).

В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 этого федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.

Пунктом 5 статьи 3.1 поименованного федерального закона предусмотрено, что границы территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, помимо прочего относится установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; принятие решения о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1, подпункты 6, 11 пункта 1 и пункт 2 статьи 9, подпункт 1 статьи 10, подпункт 1 пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Исходя из пункта 1, подпунктов 5.2.29, 5.3.7 и 5.4.3 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации, которое самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места; утверждает границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; осуществляет ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Кудинов И.А, Гвоздик В.А, Кузнецов Ю.В. являются собственниками производственного здания Литер Ш, площадью 381 кв. м с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Здание расположено на земельном участке с кадастровым номером N площадью 1172 кв. м с видом разрешенного использования "для эксплуатации производственных помещений и производственной базы", по адресу: "адрес".

Гвоздик В.А, Кудинов И.А. и Кузнецов Ю.В. 28 февраля 2019 года обратились в департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении в собственность без проведения торгов указанного земельного участка.

Ответом департамента от 29 марта 2019 года отказано в предоставлении в собственность испрашиваемого земельного участка. В обоснование указано, что испрашиваемый земельный участок расположен в зоне возможного выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного (в том числе археологического) наследия. Заявителям рекомендовано представить заключение государственной историко-культурной экспертизы на указанный земельный участок в целях выявления объектов культурного наследия Ростовской области.

Департаментом 6 марта 2019 года в комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области направлен запрос об отнесении указанного земельного участка к ограниченным в обороте и неподлежащим отчуждению в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области в письме от 20 марта 2019 года сообщил, что на земельном участке с кадастровым номером N объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленные объекты культурного наследия отсутствуют.

Согласно ответу департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 22 июля 2020 года земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", частично расположен в зоне возможного выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного (в том числе археологического) наследия.

Согласно выписке из ЕГРН по земельному участку с кадастровым номером N, сведения о расположении земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия отсутствуют.

Учитывая, что в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации отсутствуют сведения о расположении на испрашиваемом земельном участке объектов, обладающих признаками объектов культурного (в том числе археологического) наследия, а также отсутствуют сведения в ЕГРН о расположении указанного земельного участка в зоне с особыми условиями использования территорий, вывод суда перовой инстанции о том, что спорный земельный участок отнесен к землям, ограниченным в обороте, является ошибочным.

Порядок оказания муниципальной услуги по предоставлению в собственность земельного участка регламентирован административным регламентом "Продажа земельного участка, находящегося в муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов", утвержденным постановлением администрации города Ростова-на-Дону N 88 от 8 февраля 2016 года.

Пунктами 2.9.2, 2.9.3 административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Учитывая, что испрашиваемый земельный участок неверно отнесен административным ответчиком к изъятым из оборота или ограниченным в обороте земельным участкам, довод истцов о несоответствии оспариваемого отказа в предоставлении муниципальной услуги положениям административного регламента является обоснованным.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о частичном удовлетворении требований иска.

Поскольку судом не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в апелляционном определении выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 2 февраля 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

А.Е. Иванов