Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2021 г. по делу N 8а-1276/2021[88а-2761/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Калинина Михаила Сергеевича, поданной через суд первой инстанции 14 декабря 2020 года, на решение Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 года по административному делу N 3а-73/2020 по административному исковому заявлению Калинина Михаила Сергеевича к Губернатору Новосибирской области о признании недействующим в части постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения административного истца Калинина М.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, пояснения представителя Губернатора Новосибирской области Поповой С.Н, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трифоновой М.К, полагавшей кассационную жалобу подлежащей оставлению без удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

постановлением Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" установлены меры по ограничению доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Пунктом 1 установлены ограничительные меры для граждан, находящихся на территории Новосибирской области, которым необходимо:

1) соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1, 5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;

2) не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) работы, в организации, у индивидуальных предпринимателей, деятельность которых не приостановлена в соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 года N 762-р, распоряжением Правительства Новосибирской области от 30 марта 2020 года N 98-рп "О перечне непродовольственных товаров первой необходимости", осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Новосибирской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с действующим законодательством (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки), а также следования к ближайшему месту приобретения товаров первой необходимости, работ, услуг, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

В соответствии с пунктом 2 оспариваемого постановления ограничения, установленные пунктом 1 настоящего постановления, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.

Калинин М.С. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с даты принятия пунктов 1 и 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств", мотивируя тем, что оспариваемыми нормативными положениями созданы препятствия в осуществлении его профессиональной деятельности адвоката, он не может осуществлять передвижение от места своего проживания к месту осуществления профессиональной деятельности и обратно, что фактически означает полную утрату заработка за период действия данного постановления.

Кроме того, указывает, что режим чрезвычайной ситуации или обязательный карантин на территории Новосибирской области постановлением Губернатора Новосибирской области не вводился, в связи с чем граждане, находящиеся на территории Новосибирской области, попавшие под ограничения на свободу передвижения, установленные спорным постановлением, не могут рассчитывать на получение каких-либо компенсаций.

Полагает, что нормативные положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 постановления губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48, противоречат требованиям нормативных правовых актов, определяющих полномочия на установление подобного рода ограничений, в частности Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении". Нарушение лицом, издавшим правовой акт, содержащий нормативные положения, своей компетенции при издании этого акта, а также порядок введения в действие оспариваемых нормативных положений, является основанием для признания спорных нормативных положений не действующими.

В период рассмотрения настоящего административного дела в оспариваемый нормативный правовой акт вносились изменения. Административный истец просил проверить законность пунктов 1, 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 г. N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" в первоначальной редакции.

Решением Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе Калинин М.С. ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований, указывая на нарушение судами норм материального права, неприменение закона, подлежащего применению.

Заявитель считает, что у губернатора Новосибирской области отсутствовали законные основания для введения режима повышенной готовности из-за распространения инфекционного заболевания, а также для возложения в рамках этого режима на граждан, проживающих на территории Новосибирской области, каких-либо дополнительных обязанностей, в том числе связанных с ограничением их свободы передвижения, указанных в оспариваемых пунктах 1 и 2 постановления от 31 марта 2020 года N 48, поскольку на дату его принятия действовал Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в правовой предмет регулирования которого в качестве чрезвычайной ситуации не входило распространение заболевания, а было включено лишь 1 апреля 2020 года при внесении изменений Федеральным законом N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", который, в свою очередь, обратной силы не имеет.

Указывает, что поскольку им оспаривается первоначальная редакция постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48, то Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ в данном случае неприменим, а также несостоятельны выводы судов о невозможности применения Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", поскольку именно данный закон на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта регулировал отношения, связанные с борьбой с инфекционными и иными массовыми заболеваниями.

Ссылаясь на положения, установленные Регламентом взаимодействия между администрацией губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области и Федеральной службой охраны Российской Федерации по предоставлению на постоянной основе электронных образов контрольных экземпляров законов и иных правовых актов Новосибирской области и размещению (опубликованию) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), утвержденным 5 декабря 2016 года, полагает, что суды необоснованно отклонили его доводы о не подписании оспариваемого нормативного правового акта, поскольку размещенный в формате RDF на портале правовой информации www.pravo.gov.ru образ этого документа не содержит подписи должностного лица, его принявшего, что свидетельствует о нарушении порядка принятия нормативного правового акта. Представленная в судебное заседание административным ответчиком копия оспариваемого Постановления N 48 с подписью и оттиском печати не отменяет тот факт, что этот документ был размещен на портале без подписи и оттиска печати и без проставленной электронной подписи, то есть с нарушением порядка.

Ссылаясь на положения, установленные частью 4 статьи 16, абзацем 2 части 1 статьи 26 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области", на разъяснения, указанные в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а также часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, полагает, что поскольку материалы дела не содержат доказательств того, что оспариваемое постановление было официально опубликовано заблаговременно до момента своего фактического введения в действие, то есть до 20 часов 00 минут 31 марта 2020 года, выводы судов о доказанности такого события являются необоснованными, судебные инстанции обязаны были признать спорное постановление недействующим с момента его принятия.

Полагает, что административный истец нарушил порядок введения оспариваемого нормативного правового акта в действие, так как этот акт принят с целью защиты конституционного права граждан на здоровье и в силу части 3 статьи 16 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" не мог вступить в силу ранее десяти дней со дня своего официального опубликования.

Относительно доводов кассационной жалобы губернатором Новосибирской области и прокуратурой Новосибирской области принесены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая заявленные по существу требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что постановление Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе установленным обязательным для исполнения всеми гражданами и организациями правилам поведения при введении режима повышенной готовности, права и законные интересы административного истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

В соответствии пунктами "б, ж, з" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно подпунктам "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 2 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в редакции действовавшей на момент издания оспариваемого постановления (далее Федеральный закон N 68-ФЗ), органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ следует, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 27 Устава Новосибирской области, принятого постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 31 марта 2005 года N 282-ОСД, Губернатор Новосибирской области возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - Правительство Новосибирской области и является Председателем Правительства Новосибирской области.

Учитывая указанные положения, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения его в действие.

Довод кассационной жалобы о не подписании Губернатором Новосибирской области оспариваемого нормативного правового акта, что, по мнению кассатора, подтверждается отсутствием в размещенном на портале правовой информации www.pravo.gov.ru оспариваемом постановлении рукописной подписи должностного лица либо электронной подписи, не подтверждает нарушение порядка принятия нормативного правового акта, так как на представленном в суд экземпляре нормативного правового акта рукописная подпись высшего должностного лица субъекта РФ имеется, в связи с чем он вступил в силу со дня его подписания на основании части 3 статьи 16 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-03 "О нормативных правовых актах Новосибирской области".

Вопреки мнению кассатора, не имеет правового значения по настоящему делу точное время опубликования оспариваемого постановления, так как таких требований действующее законодательство, определяющее порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, не содержит.

Проверяя законность оспариваемого в части нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебные инстанции обоснованно исходили из того, что Губернатором Новосибирской области издано постановление от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" в связи с угрозой распространения в Новосибирской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) в целях защиты населения и территории Новосибирской области от угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, предотвращения угрозы общественно опасных последствий, в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Законом Новосибирской области от 13 декабря 2006 года N 63-ОЗ "О защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера", постановлением Правительства Новосибирской области от 18 марта 2020 года N 72-п "О введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области".

Проанализировав приведенное законодательство, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу, что постановление Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" принято в соответствии с положениями Федерального закона от 21декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и не противоречит ему, так как, обладая соответствующими полномочиями при введении режима повышенной готовности, Губернатор Новосибирской области вправе был принять дополнительные меры по защите населения и территории от возникновения чрезвычайной ситуации.

При этом суды правомерно указали, что положения Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не регулируют правоотношения, связанные с ведением режима повышенной готовности, отклонив доводы административного истца о том, что административный ответчик должен был руководствоваться названным Федеральным законом N 52-ФЗ и действовать в рамках предоставленных им полномочий.

Как указано в статье 1 Федерального закона от 21декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", действующей в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций предоставлены полномочия по принятию решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введению режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Статьей 19 указанного Федерального закона предусмотрена обязанность граждан выполнять установленные правила поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) отнесена к числу заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

С учетом того, что новая коронавирусная инфекция является заболеванием, представляющим опасность для окружающих, то есть может повлечь ущерб для здоровья людей, то ее распространение на территории Новосибирской области создает угрозу чрезвычайной ситуации.

Вопреки утверждениям кассатора внесенные Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" изменения (к чрезвычайным ситуациям отнесено "распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих"); пункт 1 статьи 11 названного закона дополнен подпунктами "у" и "ф" (предоставлены полномочия органам государственной власти субъектов по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности); изменена редакция абзаца 5 статьи 19 данного закона (возложена обязанность выполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности) не свидетельствуют о неправомерности примененного административным ответчиком правового регулирования на основании норм законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при принятии оспариваемого постановления.

В силу статьи 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу передвижения может быть ограничено в соответствии с законами Российской Федерации на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Такими особыми условиями проживания населения на территории в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, поскольку не установлено иное, могут быть принятые в рамках режима повышенной готовности на основании Федерального закона от 21декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" правила не покидать места своего проживания (пребывания), ограничения перемещения граждан, в том числе на личном, транспорте, на территории, где существует угроза развития чрезвычайной ситуации.

С учетом изложенного являются правильными выводы судов о том, что введенный оспариваемым постановлением на территории Новосибирской области режим самоизоляции граждан, ограничивающий права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории, путем возложения на население обязанности соблюдать установленные правила поведения, направленные на недопущение распространения на территории Новосибирской области коронавирусной инфекции, а также предписывающий не покидать места проживания (пребывания), за исключением определенных случаев, соответствует законодательству Российской Федерации и Новосибирской области и каким-либо нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка, данные доводы обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в оспариваемых судебных актах, переоценка же установленных по делу обстоятельств не отнесена к полномочиям суда кассационной инстанции.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права, указанных в статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Безусловных оснований для отмены или изменения судебных актов, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, также не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи