Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2021 г. по делу N 8а-1524/2021[88а-2965/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Кречетова Вячеслава Викторовича, поданной через суд первой инстанции 11 января 2021 года, на решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 19 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 июля 2020 года по административному делу N 2а-1160/2019 по административному исковому заявлению Кречетова Вячеслава Викторовича к администрации Мысковского городского округа о признании постановления незаконным.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя ООО "Разрез Кузнецкий Южный" Гурбановой Н.Х. и представителя администрации Мысковского городского округа Конищева А.Н, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Кречетов В.В. обратился в Мысковский городской суд Кемеровской области с административным исковым заявлением о признании постановления главы Мысковского городского округа Тимофеева Е.В. N 1696-п "О назначении и проведении общественных обсуждений по намечаемой хозяйственной деятельности, подлежащей экологической экспертизе" от 8 ноября 2019 года незаконным.

Требования обосновал тем, что указанным постановлением с 18 ноября 2019 года назначены общественные обсуждения (в форме слушаний) по вопросам намечаемой деятельности ООО "Разрез Кузнецкий Южный" и объектам государственной экологической экспертизы: проектной документации "Строительство участка горных работ "Чуазасский". Первая очередь", техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду; определен период проведения общественных обсуждений по вопросам намечаемой деятельности в форме слушаний с 18 ноября 2019 года по 18 декабря 2019 года в ДК им. Горького по адресу: Кемеровская область, г. Мыски, ул. Ленина, д.8а, назначены дата и время проведения общественных слушаний - 23 декабря 2019 года в 18 часов 00 минут; создан и утвержден состав комиссии по проведению общественных обсуждений по намечаемой деятельности в форме слушаний согласно приложению; организатору общественных обсуждений ООО "Разрез Кузнецкий Южный" ФИО8 рекомендовано организовать и провести общественные обсуждения по намечаемым вопросам в форме слушаний в соответствии с Порядком организации общественных обсуждений по оценке воздействия на окружающую среду при реализации, планируемой или иной деятельности и по объектам экологической экспертизы на территории Мысковского округа, утвержденным решением Совета народных депутатов Мысковского городского округа от 17 мая 2017 года N 28-н; обеспечить на период проведения общественных обсуждений для населения Мысковского городского округа доступность в ознакомлении с документацией по вопросам намечаемой деятельности; обеспечить информирование населения о проведении общественных обсуждений по намечаемой деятельности через средства массовой информации; обеспечить учет общественного мнения, сбор письменных замечаний и предложений по вопросам намечаемой деятельности.

Ссылаясь на Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года N 372, регламентирующее процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, которым предусмотрено три этапа проведения оценки воздействия на окружающую среду, считает, что порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду нарушен, поскольку пропущен первый этап оценки воздействия на окружающую среду, а общественные слушания проводятся в рамках второго этапа проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Считает, что проект основан на техническом задании, разработанном без участия общественности, без рассмотрения альтернативных вариантов использования лицензионного участка, таких, как закрытый способ добычи угля, а также "нулевой вариант" - отказ от намечаемой деятельности.

На обозрение жителям в помещении ДК им. Горького представлена безальтернативная проектная документация разреза, разработанная не по полноценному техническому заданию, созданному с участием общественности, а на основании желания заказчика, преследующего цель наибольшего извлечения прибыли.

Нарушение порядка очередности установленных Положением этапов ОВОС нарушает право общественности и, в частности, его право на участие в составлении технического задания, последующем участии в обсуждении предварительных материалов обсуждения воздействия на окружающую среду (ОВОС), подлежащих разработке на основе утвержденного технического задания.

При таком положении глава администрации Мысковского городского округа Тимофеев Е.В. был обязан отклонить заявление генерального директора ООО "Разрез Кузнецкий Южный" ФИО8 от 10 октября 2019 года N 169 ввиду нарушения порядка оценки воздействия на окружающую среду, однако инициатива заказчика в проведении общественных обсуждений одновременно в рамках первого и второго этапа обсуждения воздействия на окружающую среду была неправомерно поддержана.

Просит признать незаконным и отменить постановление главы Мысковского городского округа Тимофеева Е.В. от 8 ноября 2019 года N 1696-п "О назначении и проведении общественных обсуждений по намечаемой хозяйственной деятельности, подлежащей экологической экспертизе".

Решением Мысковского городского суда Кемеровской области от 19 декабря 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 июля 2020 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе Кречетов В.В. ставит вопрос об отмене судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований, указывая на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела.

Заявитель, приводя доводы административного иска и апелляционной жалобы, считает, что суд первой инстанции неверно определилпредмет иска, поскольку обжалованию подлежали не действия главы Мысковского городского округа Тимофеева Е.В, а постановление N 1696-п от 8 ноября 2019 года, принятое главой, которое должно быть оценено не в рамках компетенции должностного лица, принявшего постановление, а с точки зрения соответствия федеральному и международному законодательству.

Полагает, что в качестве основания требований административным истцом заявлялось не только нарушение принципа гласности ОВОС, поддержанное судом первой инстанции в мотивировочной части, но и нарушение такого принципа ОВОС, как своевременность предоставления информации и этапность проведения ОВОС, в связи с чем оспариваемое постановление нарушает право общественности и административного истца на участие в первом этапе общественных обсуждений. Суд апелляционной инстанции необоснованно исключил данную судом первой инстанции оценку указанным доводам истца из мотивировочной части решения.

Кроме того, считает, что административный истец, как представитель общественности, был лишен возможности участвовать в уточнении плана мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, что противоречит пункту 4.7. Положения об ОВОС.

Согласно тому же пункту Положения об ОВОС при принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо было руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности административного истца. Данный фактор при вынесении оспариваемого постановления не учитывался.

Суд апелляционной инстанции необоснованно сослался в своем акте на письмо Росприроднадзора от 3 июня 2010 года N МК-05-01-32/16895, которое в спорных правоотношениях не подлежит применению.

Полагает, что суд апелляционной инстанции необоснованно исключил из текста решения суда первой инстанции его вывод о незаконности Порядка организации общественных обсуждений.

Обращает внимание, что в новой редакции Положения об ОВОС (Положение об ОВОС от 16 мая 2000 года N 372 утратило силу с 1 января 2020 года) процедура ОВОС четко разделена на последовательные этапы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 24 октября 2019 года ООО "Разрез Кузнецкий Южный" в рамках процедуры воздействия на окружающую среду обратилось в администрацию Мысковского городского округа с заявлением об организации общественных обсуждений (в форме слушаний) по вопросам намечаемой деятельности общества и объектам государственной экологической экспертизы: проектной документации "Строительство участка открытых горных работ "Чуазасский". Первая очередь", техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду, материалам оценки воздействия на окружающую среду.

В поданном с учетом дополнений заявлении общество предлагало общественные слушания назначить на 26 декабря 2019 года по адресу: "адрес", замечания и предложения от общественности принимать с 18 ноября 2019 года по 18 декабря 2019 года письменно в журнале регистрации замечаний и предложений по вышеуказанному адресу, указав список лиц, ответственных за проведение общественных слушаний и их роль в данном процессе.

По итогам рассмотрения заявления общества 8 ноября 2019 года администрацией Мысковского городского округа Кемеровской области вынесено постановление за N 1696-п "О назначении и проведении общественных обсуждений по намечаемой хозяйственной деятельности, подлежащей экологической экспертизе".

Считая данное постановление незаконным, Кречетов В.В. обратился в суд с настоящим изаявлением.

Разрешая заявленные по существу требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что обжалуемое постановление принято в пределах полномочий главы Мысковского городского суда, обеспечивает право заинтересованных лиц на участие в общественных обсуждениях, права и законные интересы административного истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции, в целом соглашаясь с выводами суда первой инстанции, вместе с тем указал на необоснованность его вывода в части оценки соответствия закону Порядка организации общественных обсуждений по оценке воздействия на окружающую среду при реализации планируемой или осуществляемой хозяйственной или иной деятельности и по объектам экологической экспертизы на территории Мысковского городского округа, утвержденного решением Совета народных депутатов Мысковского городского округа от 17 мая 2017 года N 28-н, поскольку проверка законности данного Порядка не являлась предметом рассмотрения по настоящему делу и суд первой инстанции не вправе был высказываться о том, что положения приведенного нормативного акта противоречат Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденному приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года N 372, исключив данный вывод из мотивировочной части решения суда.

Выводы судов являются правильными.

Статьей 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) установлены принципы, в том числе соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно - правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (статья 32 Закона N 7-ФЗ).

В целях реализации конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду принят Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ), статья 1 которого определяет ее как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Во исполнение упомянутого федерального закона приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года N 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее - Положение), регламентирующее процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

Согласно пункту 1.3 Положения оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом N 174-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона N 174-ФЗ, пункта 2.2 Положения материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, а также материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями) входят в состав документации, представляемой на экспертизу.

В соответствии с пунктом 2.5 Положения обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.

В соответствии с абзацем 4 пункта 1 статьи 9 Закона N 174-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относится организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Согласно пункту 4.7 Положения на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

В соответствии с пунктом 4.9 Положения, порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности.

Решением Совета народных депутатов Мысковского городского округа от 17 мая 2017 года N 28-н с целью реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, об объектах экологической экспертизы, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия, утвержден Порядок (далее - Порядок).

Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что общественные обсуждения могут проводиться в форме общественных слушаний, опроса, референдума или иной форме общественных обсуждений, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации.

Заказчик направляет главе Мысковского городского округа письменное обращение о намерении провести общественные обсуждения (далее - обращение) с приложением обосновывающей документации (пункт 3.2 Порядка).

При этом согласно пункту 3.3 Порядка обосновывающая документация должна включать: 1) общее описание намечаемой хозяйственной или иной деятельности, включая цели ее реализации; 2) возможные альтернативы реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности; 3) описание условий реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности; 4) предложения заказчика по процедуре, форме проведения общественных обсуждений, форме представления замечаний и предложений общественности, а также сроки проведения общественных обсуждений; 5) проект технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду; 6) предварительные материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности; 7) список представителей заказчика, ответственных за проведение общественных обсуждений, с указанием их фамилий, имени, отчества, их должностей и контактных телефонов; 8) другую документацию, предусмотренную требованиями действующих нормативных правовых актов.

С учетом приведенного правового регулирования, установив, что заявителем при обращении с заявлением о проведении общественных обсуждений была представлена обосновывающая документация, содержание которой отвечало требованиям, установленным указанным выше Порядком, судебные инстанции пришли к правомерному выводу, что оспариваемое постановление было вынесено законно и обоснованно, уполномоченным лицом в пределах предоставленных ему полномочий; порядок принятия постановления не нарушен, его содержание отвечает предъявляемым к нему требованиям, постановление опубликовано в местных средствах массовой информации городской газете "Мыски" за 14 ноября 2019 года.

При таких обстоятельствах, как верно указали суды, само по себе оспариваемое постановление прав и законных интересов административного истца не нарушает, поскольку с учетом вышеприведенных положений закона и официальных разъяснений органа, организующего и проводящего в порядке, установленном законодательством Российской Федерации государственную экологическую экспертизу федерального уровня, является средством обеспечения участия как самого истца, так и общественности в обсуждении оценки воздействия на окружающую среду.

В рамках назначенных оспариваемым постановлением общественных обсуждений истец не лишен возможности участия в обсуждении проекта технического задания, проектной документации, материалов оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности по проектной документации, что и представляет собой процесс выявления его предпочтений и их учета в процессе такой оценки как на этапе предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду, так и этапе проведения исследования по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке такого воздействия.

Как следует из норм действующего законодательства, по своей сути административное судопроизводство направлено не на сам факт признания незаконными тех или иных решений, действий (бездействия) государственного органа или должностного лица, судебная защита имеет целью именно восстановление нарушенного права административного истца (статья 46 Конституции Российской Федерации статьи 3 и 4, статья 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена, соответственно, не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.

Вопреки доводам кассационной жалобы действующим законодательством на органы местного самоуправления возложена обязанность только по организации общественных слушаний посредством издания соответствующего постановления по заявлению инициатора (заказчика проекта), в котором содержатся предусмотренные сведения информационного характера.

При этом при предоставлении обосновывающей документации у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по истребованию от заказчика дополнительных документов, прилагаемых к заявлению, а также по оценке проекта на его достоверность и достаточность, по установлению каких-либо дополнительных обязанностей для инициаторов общественных обсуждений.

Не являются поводом для отмены или изменения судебного акта суда апелляционной инстанции основанные на неправильном толковании норм права ссылки кассатора на неправомерность исключения из мотивировочной части решения суда первой инстанции вывода о несоответствии закону Порядка организации общественных обсуждений по оценке воздействия на окружающую среду при реализации планируемой или осуществляемой хозяйственной или иной деятельности и по объектам экологической экспертизы на территории Мысковского городского округа, утвержденного решением Совета народных депутатов Мысковского городского округа от 17 мая 2017 года N 28-н. Как верно отметил суд апелляционной инстанции, проверка законности данного Порядка не являлась предметом рассмотрения по настоящему делу и суд первой инстанции не вправе был высказываться о том, что положения приведенного нормативного акта противоречат Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденному приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года N 372.

Не влекут отмену или изменение судебного акта ссылки суда апелляционной инстанции на письмо Росприроднадзора от 3 июня 2010 года N МК-05-01-32/16895, которым даны официальные разъяснения уполномоченного государственного органа относительно применения порядка проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утверждения автора жалобы об обратном являются ошибочными.

Вопреки утверждениям кассатора судебные инстанции верно определили имеющие значение для дела обстоятельства, дали оценку доказательствам, на которые ссылался административный истец в обоснование иска, обжалуемые судебные постановления мотивированы, судами правильно применено законодательство.

Поскольку на момент возникновения спорных правоотношений действовало Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года N 372, ссылки кассатора в обоснование доводов жалобы на не вступившую в действие редакцию указанного Положения правового значения не имеют.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца, выраженную в судах нижестоящих инстанций, являлись предметом исследования и оценки судов и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в обжалуемых судебных постановлениях, поскольку основаны на ошибочном толковании подлежащего применению к спорным правоотношениям законодательства и не влекут возникновение оснований для удовлетворения кассационной жалобы. Ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов кассационная жалоба не содержит.

Безусловные основания для отмены судебных актов, предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 19 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи